Ts 285/13

234/3/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 12 maja 2015 r. Sygn. akt Ts 285/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat – przewodniczący Małgorzata Pyziak-Szafnicka – sprawozdawca Stanisław Biernat, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2014 r. o podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Prokom Investments S.A., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 31 października 2013 r. Prokom Investments S.A. (dalej: skarżąca, spółka) zakwestionowała zgodność art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464, ze zm.; dalej: u.g.n.r.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 64), z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W ocenie skarżącej zakwestionowane regulacje naruszają prawo do ochrony własności i innych praw majątkowych oraz zakaz ustanawiania nadmiernych ograniczeń ingerujących w istotę konstytucyjnych wolności i praw (wynikające z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). W sprawie skarżącej trzykrotne podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości doprowadziło do braku opłacalności korzystania z tego prawa. Nałożenie w drodze ustawy na Agencję Nieruchomości Rolnych (dalej: AGN) obowiązku trzykrotnego podwyższenia opłat nie było przy tym uzasadnione realizacją celu, jakim jest ochrona wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Postanowieniem z 15 września 2014 r., po podjęciu zawieszonego postępowania, Trybunał Konstytucyjny odmówił analizowanej skardze konstytucyjnej nadania dalszego biegu. W ocenie Trybunału istota zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej sprowadzała się do twierdzenia, że zniesienie preferencyjnej stawki obliczania rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego naruszyło wolności i prawa skarżącej spółki. Trybunał uznał, że charakter opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (jako swoistego „wynagrodzenia” o charakterze cywilnoprawnym) oraz wynikający z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.) zakres praw i obowiązków stron stosunku prawnego, jakim jest użytkowanie wieczyste, przesądziły o oczywistej bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej. Prawo do stałej, preferencyjnej stawki opłaty z tytułu wieczystego użytkowania przez cały czas trwania użytkowania wieczystego (jako prawo nabyte) nie znajduje bowiem umocowania w całokształcie regulacji określających istotę tego stosunku prawnego. Ponadto Trybunał stwierdził, że skarżąca nie określiła sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw wynikających z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Na powyższe postanowienie, w części dotyczącej odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, pełnomocnik skarżącej wniósł w ustawowym terminie zażalenie. Nie zgodził się z oceną Trybunału, jakoby zarzuty sformułowane w skardze były oczywiście bezzasadne, a skarżąca nie wskazała poprawnie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw wynikających z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2011 r. (P 44/08, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 1), spółka wskazała, że cywilnoprawny charakter stosunku łączącego użytkownika wieczystego w właścicielem nieruchomości wyłącza podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w drodze ustawy. Skarżąca podkreśliła także, że nie domagała się ochrony prawa do korzystania z opłaty preferencyjnej, ale przyznania równej ochrony praw majątkowych użytkowników wieczystych nieruchomości wchodzących w skład zasobu ANR i innych użytkowników wieczystych. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, Trybunał nie zbadał istoty skargi. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6 i 7 oraz w związku z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie, w części o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu, jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. We wniesionym środku odwoławczym skarżąca podniosła, że Trybunał Konstytucyjny – stwierdzając, że zarzuty sformułowane w skardze są oczywiście bezzasadne – nie zbadał istoty skargi. W odniesieniu do tego zarzutu Trybunał przypomina, że merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia przez nią wymogów formalnych, wynikających m.in. z art. 79 Konstytucji oraz art. 46–48 ustawy o TK. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, badanie dopuszczalności wystąpienia ze skargą konstytucyjną odbywa się najpierw na etapie wstępnej kontroli, o której mowa w art. 36 ustawy o TK. Skarga konstytucyjna poddawana jest wówczas wstępnemu rozpoznaniu, w ramach którego Trybunał bada, czy odpowiada ona warunkom formalnym oraz czy przedstawione w niej zarzuty nie są oczywiście bezzasadne. Pozytywne zakończenie wstępnego rozpoznania skargi oznacza, co do zasady, dopuszczalność merytorycznego orzekania w sprawie (merytoryczną ocenę zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej), jednakże skład rozpoznający sprawę merytorycznie nie jest związany ustaleniami zawartymi w zarządzeniu lub postanowieniu kończącym wstępne rozpoznanie (por. postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2007 r., SK 40/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 36 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał wskazuje, że zbadanie istoty skargi spółki nie było możliwe, gdyż skarga ta – zdaniem Trybunału – nie spełniała formalnych wymogów jej dopuszczalności. Przesądziło to o braku możliwości przekazania skargi konstytucyjnej do merytorycznego rozpoznania i oceny istoty przedstawionych w niej zarzutów. Stwierdzenie przez Trybunał, że zarzuty są oczywiście bezzasadne w żaden sposób nie dotyczy bowiem rozpatrzenia istoty sprawy, a jedynie jest wynikiem formalnej oceny dopuszczalności skargi konstytucyjnej. W złożonym środku odwoławczym skarżąca podkreśla, że charakter użytkowania wieczystego jako cywilnoprawnego stosunku łączącego ANR i spółkę nie może determinować oceny zarzutów analizowanej skargi konstytucyjnej jako oczywiście bezzasadnych. Spółka wiąże bowiem naruszenie jej praw konstytucyjnych z ingerencją ustawodawcy w treść umownego stosunku prawnego (poza wolą stron tej umowy), polegającą na obligatoryjnym zwiększeniu opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu, podzielając poglądy na temat cywilnoprawnego charakteru użytkowania wieczystego, Trybunał przypomina swoje stanowisko wyrażone w wyroku z 18 stycznia 2011 r. (P 44/08, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 1), w którym podkreślił, że ANR jest odrębnym od Skarbu Państwa podmiotem działającym w sferze stosunków prywatnoprawnych wobec swych kontrahentów „we własnym imieniu”. Agencja nie korzysta jednak w pełni ze swobody umów, jaka przysługuje samodzielnym podmiotom. W szczególności w sferze umów z podmiotami prawa prywatnego, co jest istotne w niniejszej sprawie, sposób ustalania opłat za wieczyste użytkowanie nieruchomości będących w Zasobie Agencji jest regulowany przez przepisy ustawowe. Regulacja ta ma służyć realizowaniu polityki rolnej państwa w zakresie prywatyzacji i restrukturyzacji dawnej własności państwowej nieruchomości rolnych. Realizowanie tej polityki wiąże się, jak wspomniano, z ochroną dotychczasowego przeznaczenia rolniczego tych nieruchomości. Wypełnieniu tak rozumianego celu mają służyć postanowienia u.g.n.r., która stanowi lex specialis w odniesieniu do regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.). Trybunał zwraca przy tym uwagę, że uchwalenie ustawy o nieruchomościach rolnych było wyrazem odrębnej polityki państwa w zakresie nieruchomości rolnych będących własnością państwa; polityki zmierzającej do reprywatyzacji i restrukturyzacji tych nieruchomości, ale także mającej na celu ochronę ich statusu nieruchomości rolnych. Wspomniane cele i zadania zawierają w sobie, w sposób oczywisty, ochronę własności rolnej, realizowaną w różnym stopniu na kolejnych etapach działalności ANR. W szczególności Trybunał podkreśla, że w sferze polityki ekonomiczno- -społecznej państwa swoboda ustawodawcy jest znacznie większa niż w innych sferach stosunków społecznych. Wiąże się z tym również możliwość dokonywania częstszych zróżnicowań, stanowiących wyjątki od zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uwaga ta odnosi się odpowiednio do wyjątków od zasady równej ochrony własności i innych praw majątkowych (w tym także użytkowania wieczystego) wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zasada większej swobody ustawodawcy i związanych z tym zróżnicowań stanowiących odstępstwa od ogólnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz od szczególnej zasady równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, określonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji, w sferze polityki ekonomiczno-społecznej – została przy tym ugruntowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazano w zażaleniu na postanowienie Trybunału z 15 września 2014 r., spółka wiąże naruszenie jej praw konstytucyjnych z ingerencją ustawodawcy w treść stosunku obligacyjnego (poza wolą stron umowy), polegającą na obligatoryjnym zwiększeniu opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Trybunał podkreśla, że zgodnie z art. 56 k.c. każda czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. Powyższe oznacza, że oświadczenie woli osoby dokonującej czynności prawnej określa treść stosunku cywilnoprawnego (określa, jakie obowiązki i uprawnienia mają powstać, ulec zmianie bądź ustać w wyniku dokonania czynności prawnej). Nie jest to jednak jedyny wyznacznik skutków tej czynności. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że skutki dokonywanej czynności prawnej określają także ustawy, zasady współżycia społecznego i ustalone zwyczaje. Ta dalsza, uzupełniająca regulacja skutków czynności prawnej nie musi być przedmiotem wiedzy, a tym bardziej zamiaru podmiotu dokonującego czynności (P. Machnikowski, komentarz do art. 56 Kodeksu cywilnego, teza 6, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Wyd. 6, Warszawa 2014). Trybunał Konstytucyjny zwraca w związku z tym uwagę, że zawierając umowę użytkowania wieczystego, skarżąca wiedziała, że istotny element tego stosunku prawnego – stawka opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – jest określona w ustawie (u.g.n.r.). Miała zatem świadomość, że wysokość tej stawki może się zmienić i pozostaje poza wolą stron stosunku obligacyjnego (tj. w odniesieniu do tego elementu treści zobowiązania została wyłączona autonomia woli stron czynności prawnej). Zatem ani z treści umowy użytkowania wieczystego, ani też z przepisów u.g.n.r. nie wynikała gwarancja niezmienności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Umawiające się strony umowy zaakceptowały to, że może ulec zmianie tło legislacyjne mające znaczenie dla treści stosunku zobowiązaniowego, a w konsekwencji przystały na wpływ ustawodawcy na kształtowanie wysokości opłaty rocznej z tytułu zawieranej umowy. Trybunał podkreśla przy tym, że ustawodawca przy regulowaniu stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi nie zdecydował się na wprowadzenie możliwości nieograniczonego w czasie związania stron (zawierania umów „wieczyście wiążących”). Nawet bowiem w przypadku zobowiązań bezterminowych o charakterze ciągłym przewidział możliwość ich wypowiedzenia przez dłużnika lub wierzyciela (por. art. 3651 k.c.). Przepis ten stanowi zatem, że bezterminowe zobowiązania ciągłe nie są wieczyste i każda ze stron takiego stosunku obligacyjnego ma kompetencję (uprawnienie kształtujące) do jego zakończenia (A. Olejniczak, Komentarz do art. 365(1) Kodeksu cywilnego, teza 3, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część ogólna, red. A. Kidyba, Lex 2014). W konsekwencji strony stosunku zobowiązaniowego zawsze – przez wypowiedzenie zobowiązania – mają możliwość zakończenia łączącego je stosunku prawnego przed upływem terminu określonego treścią zobowiązania. Wziąwszy powyższe pod uwagę Trybunał, w obecnym składzie, podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu z 15 września 2014 r., zgodnie z którym zarzuty sformułowane w skardze są oczywiście bezzasadne. Spółka podnosi także, że w skardze konstytucyjnej – wbrew ustaleniom Trybunału zawartym w zaskarżonym postanowieniu z 15 września 2014 r. nie domagała się ochrony prawa do preferencyjnej stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz ochrony konstytucyjnych praw i wolności naruszonych brakiem odpowiedniej vacatio legis dla przepisów wprowadzających wyższą stawkę. Trybunał zauważa, że jak wynika z zawartej w skardze argumentacji, skarżąca wiąże naruszenie swych praw nie tyle z brakiem odpowiedniej vacatio legis przewidzianej dla znowelizowanych przepisów, ile z brakiem przepisów przejściowych, które zastrzegałyby stosowanie nowych stawek do stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie zaskarżonej regulacji. Nie rozstrzygając, czy tak sformułowany zarzut – jako odnoszący się do zaniechania legislacyjnego – może być przedmiotem rozpoznania w trybie postępowania skargowego, Trybunał zwraca uwagę, że z dotychczasowego orzecznictwa wynika, że jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać przy planowaniu przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym, a tym bardziej – regulacji o charakterze retrospektywnym (zob. np. wyrok TK z 18 października 2006 r., P 27/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 124). Trybunał Konstytucyjny wskazywał już w swym orzecznictwie (zob. np. wyrok TK z 8 listopada 2006 r., K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149), że brak przepisów przejściowych nie przesądza jeszcze o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. W polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brakuje wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sądy i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, dokonując wyboru między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (zob. także wyrok TK z 9 lipca 2009 r., K 31/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 107). Tym samym przedstawione w zażaleniu zarzuty, mające podważyć ocenę Trybunału wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, w tym zakresie należało uznać za nietrafne. Ostatni zarzut sformułowany w zażaleniu dotyczył uznania przez Trybunał, że spółka nie określiła sposobu naruszenia jej konstytucyjnych wolności i praw wynikających z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Odwołując się do treści skargi konstytucyjnej oraz pisma z 21 listopada 2013 r. nadesłanego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi, spółka podniosła, że wykazała naruszenie zasady równej ochrony praw majątkowych przez porównanie sytuacji użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w zasobie ANR i innych użytkowników wieczystych. Trybunał zwraca jednak uwagę, że argumentacja zażalenia w powyższym zakresie jest niedopuszczalnym na tym etapie postępowania rozszerzeniem zakresu skargi konstytucyjnej. Ani bowiem skarga konstytucyjna spółki, ani pismo z 21 listopada 2013 r. nie zawierają odniesień do tak sformułowanego sposobu naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji. Niezależnie od powyższego, na marginesie Trybunał przypomina, że w przywoływanym już wyroku z 18 stycznia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny nie przychylił się do twierdzenia, jakoby ustawodawca powinien jednakowo traktować użytkowników wieczystych zawierających umowy z ANR oraz użytkowników wieczystych zawierających umowy bezpośrednio ze Skarbem Państwa. Status wieczystego użytkownika nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa nie jest zatem, zdaniem Trybunału, kryterium relewantnym, wspólnym dla obydwu porównywanych grup użytkowników wieczystych. Mając powyższe na względzie, Trybunał – w obecnym składzie – uznał, że skarżąca nie podważyła przesłanek odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, i – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK – zażalenia nie uwzględnił.