Ts 283/13

580/6/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 6 sierpnia 2014 r. Sygn. akt Ts 283/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A.G. w sprawie zgodności: § 10 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent (Dz. U. z 1989 r. Nr 11, poz. 63, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 października 2013 r. (data nadania) A.G. (dalej: skarżący) wystąpił o zbadanie zgodności § 10 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent (Dz. U. z 1989 r. Nr 11, poz. 63, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1985 r.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 92 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje możliwości ustalenia podstawy wymiaru emerytury pracownika, który był zatrudniony za granicą przed 1 stycznia 1991 r. na podstawie jego rzeczywistego wynagrodzenia otrzymywanego w tym okresie za granicą. Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Kielcach (dalej: ZUS albo organ rentowy) o przeliczenie podstawy wymiaru emerytury z uwzględnieniem rzeczywistego wynagrodzenia, jakie otrzymywał w czasie zatrudnienia w Niemieckiej Republice Demokratycznej od 3 grudnia 1977 r. do 30 grudnia 1978 r. Decyzją z 27 stycznia 2012 r. (nr EM602046/10) ZUS przeliczył emeryturę skarżącego, uwzględniwszy – na podstawie § 10 pkt 2 rozporządzenia z 1985 r. – przy ustaleniu podstawy wymiaru emerytury we wskazanym okresie wynagrodzenie zastępcze tj. wynagrodzenie przysługujące w tym okresie pracownikowi zatrudnionemu w kraju w takim samym lub podobnym charakterze, w jakim skarżący był zatrudniony przed wyjazdem za granicę. Sąd Okręgowy w Kielcach – V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w wyroku z 25 lipca 2012 r. (sygn. akt V U 250/12), oddalił odwołanie, które skarżący wniósł od powyższej decyzji organu rentowego. Apelację skarżącego oddalił Sąd Apelacyjny w Krakowie – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 12 marca 2013 r. (sygn. akt III AUa 1504/12). Sąd Rejonowy w Kielcach – IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, postanowieniem z 2 sierpnia 2013 r., ustanowił dla skarżącego pełnomocnika z urzędu w celu sporządzenia skargi konstytucyjnej. Dziekan Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Kielcach (dalej: Dziekan ROIRP w Kielcach) pismem z 12 sierpnia 2013 r. (znak: OIRP/1703/2013/KB), wyznaczył pełnomocnika. W skardze konstytucyjnej skarżący zarzucił niezgodność § 10 pkt 2 rozporządzenia z 1985 r. z: zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), zasadą równości wobec prawa oraz zakazem dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji). W przekonaniu skarżącego przepis ten narusza wskazane postanowienia Konstytucji w zakresie, w jakim wyłącza możliwość uwzględnienia przy ustalaniu podstawy wymiaru emerytury pracownika zatrudnionego przed 1 stycznia 1991 r. za granicą jego realnego wynagrodzenia tam otrzymywanego, które – tak jak w przypadku skarżącego – było wyższe od przyjętego w myśl § 10 pkt 2 rozporządzenia z 1985 r. wynagrodzenia zastępczego pracownika zatrudnionego w kraju. Skarżący zarzucił również, że § 10 pkt 2 rozporządzenia z 1985 r. narusza zasadę dobrej legislacji (art. 92 Konstytucji). Zaskarżony przepis wskazuje, że jeżeli w okresie, z którego wynagrodzenie przyjmuje się do ustalenia podstawy wymiaru emerytury, pracownik był zatrudniony za granicą, to do ustalenia tej podstawy wymiaru przyjmuje się okresy tego zatrudnienia. Pracownikowi takiemu w miejsce jego faktycznego wynagrodzenia pobieranego za granicą, do ustalenia podstawy wymiaru – jeżeli okres zatrudnienia za granicą przypada przed 1 stycznia 1991 r. – przyjmuje się kwotę wynagrodzenia przysługującego w tych okresach pracownikowi zatrudnionemu w kraju w takim samym lub podobnym charakterze, w jakim pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę (§ 10 pkt 2 rozporządzenia z 1985 r.). Skarżący zwrócił uwagę, że zakwestionowany przepis stanowił już przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 2 lipca 2012 r., P 35/10 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 73) Trybunał uznał, że § 10 pkt 2 rozporządzenia z 1985 r. w zakresie, w jakim uzależnia ustalenie podstawy wymiaru emerytury lub renty od tego, czy przed wyjazdem za granicę pracownik był zatrudniony w kraju, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżący, powoławszy się na ustalenia przedstawione w powyższym orzeczeniu, wskazał, że zasada ustalania wynagrodzenia zastępczego w okresie, w którym dany pracownik był zatrudniony za granicą, na podstawie wynagrodzenia otrzymywanego w kraju przez pracowników o podobnych kwalifikacjach i zatrudnionych w tym samym lub podobnym charakterze, w jakim dany pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę, jest niezgodna z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Zróżnicowanie sytuacji prawnej pracowników, którzy przez cały okres swojej aktywności zawodowej byli zatrudnieni w kraju, i pracowników, którzy przez część tego okresu byli zatrudnieni za granicą, w zakresie ustalania podstawy wymiaru emerytury nie ma relewantnego charakteru. Niezależnie bowiem od tego, czy podstawę emerytury pracownika zatrudnionego za granicą przed 1 stycznia 1991 r. wyliczyłoby się na podstawie wynagrodzenia zastępczego, czy na podstawie rzeczywistego wynagrodzenia, jakie ten pracownik osiągnął, to i tak przyjęcie przy ustalaniu podstawy wymiaru emerytury okresu zatrudnienia za granicą następowałoby w oderwaniu od zasady udziału pracownika w tworzeniu funduszu ubezpieczeń społecznych. Kwestionowane zróżnicowanie jest zatem – według skarżącego – nieproporcjonalne i narusza równowagę między interesem pracownika, zasadą ochrony praw słusznie nabytych a zasadą uczestnictwa pracownika w tworzeniu systemu ubezpieczeń społecznych. Ponadto skarżący wskazał, że zakwestionowana regulacja jest niezgodna także z art. 92 Konstytucji. Rozporządzenie z 1985 r. zostało wydane na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1-3 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym). Ustawa ta została uchylona. Zgodnie z art. 194 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach) zachowane zostały w mocy, do czasu wydania nowych, dotychczasowe przepisy wykonawcze. Ponieważ nie wydano nowego rozporządzenia w przedmiotowym zakresie, więc rozporządzenie z 1985 r. jest aktem prawnym nadal obowiązującym. Zdaniem skarżącego zarówno zatem to, że nie wydano nowego rozporządzenia, jak i to, że od wejścia w życie Konstytucji upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (w związku z art. 194 ustawy o emeryturach i rentach) nie spełnia wymogu szczegółowości i ma charakter blankietowy, oznacza, iż zakwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 92 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 2014 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wskazanie dat: doręczenia mu wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 12 marca 2013 r.; wystąpienia przez niego z wnioskiem do Sądu Rejonowego w Kielcach o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w celu wniesienia skargi konstytucyjnej; doręczenia pełnomocnikowi pisma Dziekana ROIRP w Kielcach z 12 sierpnia 2013 r. o wyznaczeniu go na pełnomocnika z urzędu w sprawie skarżącego. Pismem z 17 czerwca 2013 r. skarżący odniósł się do powyższego zarządzenia i podał, że wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 12 marca 2013 r został mu doręczony 16 kwietnia 2013 r.; z wnioskiem o ustanowienie pełnomocnika z urzędu skarżący wystąpił zaś 26 kwietnia 2013 r. Pismo Dziekana ROIRP w Kielcach o wyznaczeniu pełnomocnikiem z urzędu doręczono pełnomocnikowi 17 sierpnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest nadzwyczajnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, którego merytoryczne rozpoznanie zostało uwarunkowane spełnieniem wielu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub inny organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Obowiązek precyzyjnego określenia przez skarżącego naruszonych praw lub wolności wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o TK, zgodnie z którą Trybunał, orzekając, jest związany granicami wnoszonej skargi. Konsekwencją tego unormowania jest – z jednej strony – nałożenie na skarżącego obowiązku szczegółowego przedstawienia wzorca kontroli kwestionowanych przepisów, z drugiej zaś – niemożność zastąpienia w tym zakresie skarżącego przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny. Należy jednocześnie podkreślić, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polega nie tylko na wskazaniu przepisów konstytucyjnych, które – w przekonaniu skarżącego – zostały naruszone przez kwestionowaną regulację, ale również na uprawdopodobnieniu postawionych zarzutów niekonstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga nie spełnia powyższego wymogu. Skarżący nie wskazał konstytucyjnych praw ani wolności, które zostałyby naruszone przez zaskarżoną normę, co jest samodzielną podstawą odmowy nadania skardze dalszego biegu. Zarzut postawiony w skardze konstytucyjnej dotyczy naruszenia zarówno zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, jak i zasady równości wobec prawa przez § 10 pkt 2 rozporządzenia z 1985 r. Zdaniem skarżącego przepis ten jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim, przy ustalaniu podstawy wymiaru emerytury danego pracownika, zatrudnionego przed 1 stycznia 1991 r. za granicą, za okresy tego zatrudnienia przyjmuje się, zamiast jego rzeczywistego wynagrodzenia otrzymywanego za granicą, wynagrodzenie, które w tych okresach przysługiwało pracownikowi zatrudnionemu w kraju w takim samym lub podobnym charakterze, w jakim dany pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę (wynagrodzenie zastępcze). Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą art. 2 Konstytucji nie może być samodzielnym wzorcem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej. Przepis ten nie jest bowiem źródłem praw czy wolności (zob. wydane w pełnym składzie postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 23 stycznia 2002 r., SK 13/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 9; 14 grudnia 2004 r., SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Od momentu wejścia w życie obecnie obowiązującej Konstytucji Trybunał wielokrotnie podkreślał, że obszerny katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II wyznacza zakres i zasadniczo wyczerpuje pojęcie konstytucyjnych wolności lub praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, takie jak klauzula demokratycznego państwa prawnego. Nie mogą one jednak być samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określone prawo lub wolność. Oznacza to, że art. 2 Konstytucji można powołać jako wzorzec kontroli wówczas, gdy zasada demokratycznego państwa prawnego zostanie odniesiona do przepisów Konstytucji, które prawa i wolności wyrażają. Tymczasem w rozpoznawanej skardze skarżący nie wskazał praw ani wolności, z którymi łączy naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a ponadto w uzasadnieniu skargi poprzestał jedynie na przywołaniu tej zasady. Podobne uwagi należy odnieść również do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału art. 32 Konstytucji nie stanowi samodzielnego wzorca w trybie kontroli inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. W wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r. (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości samodzielnie jest jedynie zasadą ogólną, mającą charakter niejako prawa „drugiego stopnia”, tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich – „samoistnie”. Z tego względu skarżący może wskazać ten przepis jako wzorzec kontroli jedynie wtedy, gdy wykaże istnienie konkretnego prawa lub konkretnej wolności o charakterze konstytucyjnym, w ramach którego dochodzi do naruszenia zasady zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Innymi słowy, skarżący, formułując zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa, powinien wskazać jako wzorce kontroli nie tylko unormowania wyrażające zasadę równości jako taką, ale także te przepisy konstytucyjne, które są źródłem konkretnych podmiotowych praw lub wolności jednostki (zob. np. postanowienia TK z: 3 listopada 1998 r., Ts 116/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 10; 1 marca 2000 r., Ts 57/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 72; 21 lutego 2013 r., Ts 148/12, OTK ZU nr 5/B/2013, poz. 482). Ani w petitum, ani w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi skarżący nie wskazał jednak żadnych praw ani wolności konstytucyjnych, w ramach których zasada równości zostałaby naruszona. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z art. 92 Konstytucji § 10 pkt 2 rozporządzenia z 1985 r., Trybunał stwierdza, że również ten przepis ustawy zasadniczej nie jest źródłem wolności ani praw o charakterze podmiotowym, co uniemożliwia uczynienie go samodzielnym wzorcem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji „[r]ozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu [ust. 1]. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi [ust. 2]”. Jak więc jednoznacznie wynika z art. 92 Konstytucji, nie określa on żadnych konkretnych praw ani wolności konstytucyjnych, do których naruszenia mogłoby dojść w rozpoznawanej sprawie. Trybunał przypomina zatem, że w trybie skargi konstytucyjnej niedopuszczalne jest badanie zgodności z Konstytucją przepisów, którym można zarzucić wyłącznie naruszenie przepisów ustawy zasadniczej adresowanych głównie do ustawodawcy i wyznaczających sposoby normowania poszczególnych dziedzin życia publicznego. Także naruszenie tych przepisów Konstytucji, które określają tryb i zasady stanowienia aktów normatywnych, nie może być samoistną przesłanką wniesienia skargi konstytucyjnej (zob. np. wyrok TK z 5 listopada 2008 r., SK 79/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 153 oraz postanowienie TK z 11 września 2009 r., Ts 263/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 32). Tym samym Trybunał uznaje, że niewskazanie w skardze konstytucyjnej jako wzorców kontroli postanowień Konstytucji, z których wynikałyby prawa lub wolności, i nieokreślenie sposobu ich naruszenia przez przepis będący przedmiotem skargi jest samodzielną przesłanką przesądzającą o niemożności przekazania skargi do merytorycznej kontroli. W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.