Ts 268/13

447/5/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 21 lutego 2014 r. Sygn. akt Ts 268/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej E.P. w sprawie zgodności: art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2004 r., z art. 77 ust. 1, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 września 2013 r. (data nadania), E.P. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2004 r. rozumianego w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę spowodowaną niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje ustawa, tylko jeśli obowiązek wydania ustawy został wyrażony jednoznacznie i konkretnie i dla jego ustalenia nie jest konieczne odwoływanie się do aksjologii, a przepisy zobowiązujące do wydania innej ustawy pozwalają na zrekonstruowanie treści ustawy, która ma zostać uchwalona – z art. 77 ust. 1, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Pozwem z 30 listopada 2010 r. skarżąca, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051, ze zm.; dalej: ustawa z 2001 r.) ewentualnie na podstawie art. 4171 § 4 k.c. bądź art. 417 k.c. zażądała od Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa (dalej: Skarb Państwa) zapłaty kwoty 120 000,00 zł (wraz z ustawowymi odsetkami od dnia doręczenia pozwanemu odpisu pozwu do dnia zapłaty) tytułem rekompensaty za utratę własności nieruchomości leśnych dawnych majątków „Gułów”, „Konorzatka” oraz nieruchomości leśnych kompleksu „Suche” (z majątku „Stawki”, położonych w okolicach miejscowości Suche i Stawki), które należały do spadkodawczyni skarżącej – Marii Ludwiki Czartoryskiej, a które Skarb Państwa przejął w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Pozwany Skarb Państwa – zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, wniósł o oddalenie powództwa skarżącej. Wyrokiem z 24 lutego 2012 r. (sygn. akt II C 888/10) Sąd Okręgowy w Warszawie – II Wydział Cywilny (dalej: Sąd Okręgowy w Warszawie) oddalił powództwo skarżącej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia sąd ten stwierdził, że art. 7 ustawy z 2001 r. nie jest źródłem roszczenia o rekompensatę za utratę własności m.in. nieruchomości leśnych. Wskazany przepis nie przewiduje także obowiązku wydania aktu normatywnego umożliwiającego realizację prawa do rekompensaty. Sama zapowiedź wydania określonej regulacji w bliżej nieokreślonej przyszłości nie jest wystarczająca, by wnioskować, że naruszono powinność wydania przepisów prawa. Aby można było przyjąć, że w danej ustawie ustawodawca zobowiązał się do wydania innej ustawy, a nie tylko przewidywał możliwość uregulowania pewnej kwestii w innej ustawie, obowiązek wydania ustawy musi być wyrażony jednoznacznie, w sposób wyłączający możliwość jego ustalania dopiero w drodze wykładni dokonanej przez sąd, co byłoby wkraczaniem władzy sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla ustawodawcy. W związku z powyższym sąd stwierdził, że art. 7 ustawy z 2001 r. nie można traktować jako wyrażający „jednoznaczny obowiązek wydania aktu (…). Tym samym nie można mówić o zaniechaniu legislacyjnym oraz odpowiedzialności Skarbu Państwa z tego tytułu. Zatem nie można przyjąć, że doszło do zaniechania legislacyjnego”. Ponieważ do niego nie doszło więc – w ocenie sądu – skarżąca nie może dochodzić roszczenia na podstawie art. 417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Od powyższego wyroku skarżący wniósł apelację, którą Sąd Apelacyjny w Warszawie – I Wydział Cywilny (dalej: Sąd Apelacyjny w Warszawie) oddalił wyrokiem z 14 marca 2013 r. (sygn. akt I ACa 627/12). W uzasadnieniu swojego orzeczenia sąd ten podzielił argumenty przedstawione w rozstrzygnięciu sądu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej zaskarżony przepis narusza: „określone w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego – przepisów regulujących sposób oraz wysokość wypłaty rekompensat z tytułu utraty własności nieruchomości stanowiących w chwili obecnej lasy państwowe, zaliczane do strategicznych zasobów naturalnych kraju”; „prawo do działania w zaufaniu do państwa (wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP zasadę lojalności państwa względem obywateli)”; „prawo do równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż w sposób nieuzasadniony zróżnicowano sytuację prawną skarżących względem osób, którym organ władzy publicznej wyrządził szkodę w sposób inny niż poprzez nieuchwalenie ustawy”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy spełnia ona warunki określone przez prawo, a także czy postępowanie zainicjowane jej wniesieniem podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. 2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych warunków jej merytorycznego rozpoznania. 3. W pierwszej kolejności Trybunał odniósł się do nieprawidłowego przywołania przez skarżącą art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji jako samodzielnych wzorców kontroli. 3.1. Trybunał przypomina, że art. 2 Konstytucji zasadniczo nie może być samoistną podstawą kontroli w trybie skargowym (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Jak w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, przepis ten wyznacza jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że o dopuszczalności stosowania art. 2 Konstytucji jako samoistnej podstawy indywidualnej kontroli konstytucyjności prawa nie może przesądzać to, iż przepis ten może być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej). W tym przypadku ocena ta nie jest bowiem uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych wskutek zastosowania przez organ władzy publicznej niekonstytucyjnego przepisu (zob. np. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126). 3.2. Wywodzona z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza ona identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Prawo do równego traktowania i niedyskryminacji funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym; musi być odniesione do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Konstytucja nie formułuje założenia równości i zakazu dyskryminacji w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r. (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) Trybunał Konstytucyjny, uznawszy prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki, podkreślił, że „ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej”. Oznacza to, że art. 32 ust. 1 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego powinien być odnoszony – jako wzorzec związkowy – do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa lub wolności jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. Tym samym w sprawach inicjowanych wniesieniem skargi konstytucyjnej uczynienie z konstytucyjnej zasady równości wzorca kontroli kwestionowanych przepisów byłoby możliwe wyłącznie wtedy, gdyby skarżący doprecyzował, w zakresie jakiego konstytucyjnego prawa lub wolności upatruje naruszenie zasady równości wobec prawa oraz niedyskryminacji. Brak takiego doprecyzowania uniemożliwia oparcie skargi konstytucyjnej samoistnie na zarzucie naruszenia konstytucyjnej zasady równości. 3.3. W związku z powyższym Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zaskarżonych przepisów z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). 4. W dalszej kolejności Trybunał odniósł się do zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 77 ust. 1 Konstytucji. 4.1. Istota zarzutu sformułowanego wobec art. 417 k.c. – dotyczy dokonanej przez sądy orzekające w analizowanej sprawie wykładni art. 7 ustawy z 2001 r., którego konstytucyjności skarżąca nie kwestionuje. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Sądu Okręgowego w Warszawie i Sądu Apelacyjnego w Warszawie odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa z tytułu zaniechania legislacyjnego (na podstawie przepisu kwestionowanego w skardze) jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, w której obowiązek uchwalenia stosownych regulacji normatywnych wynika explicite z odpowiedniego przepisu ustawowego. Takim przepisem nie jest zaś – zdaniem sądów – art. 7 ustawy z 2001 r.; nie wynika bowiem z niego obowiązek wydania odrębnych przepisów, o którym mowa w tym artykule. 4.2. Trybunał zauważa, że zapatrywanie prawne sądów obu instancji w sprawie skarżącej nie jest ujmowane przez orzecznictwo jednolicie. Na przykład Sąd Najwyższy w wyrokach z 6 września 2012 r. (sygn. akt I CSK 59/12 oraz I CSK 96/12, oba niepubl.) oraz w uchwale z 20 grudnia 2012 r. (sygn. akt III CZP 94/12, niepubl.) zaprezentował stanowisko, że sąd może stwierdzić zaniechanie legislacyjne wyłącznie wtedy, gdy nakaz wydania regulacji normatywnej wyraźnie wynika z przepisu prawa, a art. 7 ustawy z 2001 r. nie statuuje po stronie ustawodawcy obowiązku wydania przepisów, o których mowa w tym artykule. Należy jednak zwrócić uwagę na pogląd przeciwny. W wyroku z 4 sierpnia 2006 r. (sygn. akt III CSK 138/05, OSNC 2007, nr 4, poz. 63) Sąd Najwyższy uznał, że możliwe jest ustalenie obowiązku wydania odpowiedniego aktu normatywnego w sytuacji, w której taki obowiązek nie został wyrażony expressis verbis w przepisach, gdy prawa jednostek – przyznane w sposób oczywisty i bezwarunkowy – nie mogą być realizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego. Z kolei Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z 4 lutego 2011 r. (sygn. akt I ACa 13/11, niepubl.) oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 29 czerwca 2012 r. (sygn. akt I CSK 547/11, OSP 2012, nr 12, poz. 121) przyjęły, że sąd może, w drodze dokonywania wykładni, ustalić, czy w innej ustawie istnieje obowiązek wydania aktu normatywnego. W ostatnim z przywołanych orzeczeń Sąd Najwyższy przedstawił obszerną argumentację wskazującą na charakter art. 7 ustawy z 2001 r., który statuuje po stronie ustawodawcy obowiązek uchwalenia odpowiednich przepisów ustawowych, który to obowiązek nie został wykonany i jest podstawą do odpowiedzialności Skarbu Państwa na zasadzie art. 4171 § 4 k.c. 4.3. Trybunał zwraca uwagę także na to, że wskazana rozbieżność w orzecznictwie Sądu Najwyższego do tej pory nie została usunięta w trybie art. 60 lub art. 61 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499). 4.4. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego sytuacja prawna skarżącej została uwarunkowana, dokonaną przez orzekające sądy, wykładnią art. 7 ustawy z 2001 r., którego konstytucyjności skarżąca nie kwestionuje. Zatem mimo że zaskarżony art. 417 k.c. był podstawą ostatecznego orzeczenia i określa sytuację prawną skarżącej, istota skargi oraz zarzuty w niej sformułowane nie dotyczą treści kwestionowanego przepisu, lecz art. 7 ustawy z 2001 r., którego wykładnia przyjęta przez Sąd Okręgowy w Warszawie i Sąd Apelacyjny w Warszawie przesądza o niemożności dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417 k.c. W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK stanowi, iż skarga powinna zawierać „dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją”. Zatem Trybunał, związany granicami skargi, nie może samodzielnie ustalać jej przedmiotu i orzec o niekonstytucyjności ogółu przepisów (art. 66 ustawy o TK). W sprawie, w związku z którą wniesiono rozpatrywaną skargę konstytucyjną, nie sposób bowiem przyjąć, że wyłącznie kwestionowana regulacja kształtowała treść ostatecznego orzeczenia, z którym skarżąca łączy naruszenie swych praw. Powyższa okoliczność również przemawiała za odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). W tym stanie rzeczy, Trybunał postanowił jak w sentencji.