Ts 247/11

526/6/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 12 marca 2012 r. Sygn. akt Ts 247/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Bożeny J.-P. w sprawie zgodności: § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 22 sierpnia 2011 r. Bożena J.-P. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została skierowana w związku z następującym stanem faktycznym. Burmistrz Miasta Rumi decyzją z 15 grudnia 2008 r. (nr PGMOŚ-7635/3/208) nałożył na skarżącą karę za usunięcie bez pozwolenia 5 sztuk dębów oraz 1 sztuki sosny. Decyzją z 21 maja 2009 r. (nr 1143/09) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 4 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 403/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił orzeczenia organów administracyjnych. Od przedmiotowego wyroku skargę kasacyjną wniosło SKO w Gdańsku, została ona oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II OSK 299/10). Niezależnie od powyższego, w związku ze złożeniem skargi kasacyjnej przez SKO w Gdańsku, skarżąca w odpowiedzi na tę skargę wystąpiła o zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, tj. kwoty 2400 zł, stanowiącej dwukrotność stawki minimalnego wynagrodzenia rady prawnego, należnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem 19 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 299/10) odmówił uzupełnienia wyroku z 15 lutego 2011 r. w zakresie kosztów postępowania sądowego. Pod adresem zakwestionowanego przepisu skarżąca sformułowała zarzut naruszenia konstytucyjnego „prawa do równości wobec prawa, sprawiedliwego procesu oraz ochrony majątkowych praw jednostki, w tym prawa do zwrotu kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej przez drugą stronę w związku z oddaleniem wskazanej skargi kasacyjnej”. Skarżąca za niesprawiedliwe uznała niezasądzenie przez NSA zwrotu kosztów postępowania sądowego, których „powstanie zainicjował (…) podmiot, który przegrał w całości postępowanie ze skargi kasacyjnej”. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, skarżąca odwołała się do regulacji obowiązującej w postępowaniu cywilnym, w którym strona przegrywająca obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony. Z kolei niezgodność kwestionowanego przepisu z art. 64 Konstytucji ma polegać na pomniejszeniu zasobów przysługujących skarżącej praw majątkowych, ponieważ musiała ponieść koszty swojej uzasadnionej obrony. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi, m.in. przez dokładne sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego przedmiot skargi, wskazanie praw podmiotowych wynikających z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji i naruszonych przez wydanie ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz wyjaśnienie, w jaki sposób przepis stanowiący przedmiot skargi prowadzi do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącej. Pismem z 14 listopada 2011 r. skarżąca ustosunkowała się do przedmiotowego zarządzenia. Formułując zarzut niekonstytucyjności, skarżąca poszerzyła argumentację skargi konstytucyjnej. Domaga się stwierdzenia niekonstytucyjności § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dwóch powodów – po pierwsze, dlatego że przepis ten uniemożliwia zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a po wtóre, ze względu na uzależnienie zwrotu kosztów od stawiennictwa pełnomocnika strony na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegóławiających go art. 46 i 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone przez wydanie ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej, którego podstawą prawną jest przepis aktu normatywnego. Skarga konstytucyjna jest więc dopuszczalna tylko pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek. Po pierwsze, zaskarżony przepis stanowi podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie to prowadzi do naruszeń wskazanych w skardze konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie wreszcie, źródłem naruszenia jest normatywna treść kwestionowanych przepisów, a sposób naruszenia powinien być wskazany przez samego skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymogów nie spełnia. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w postępowaniu skargowym możliwość kwestionowania przepisów ograniczona została jedynie do unormowań kształtujących sytuację prawną skarżącego (por. art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Wbrew wskazanym regulacjom skarżąca przedmiotem zaskarżenia objęła także przepisy niezastosowane przez organy władzy publicznej w jej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie jedynie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia stanowił podstawę rozstrzygnięcia NSA. Z tego względu skardze konstytucyjnej – jako niespełniającej wymogów wynikających z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – należało odmówić nadania dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a i c rozporządzenia z Konstytucją. Analogicznie ocenić należy podniesiony w piśmie procesowym z 14 listopada 2011 r. zarzut niezgodności § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia z Konstytucją w zakresie, w jakim uzależnia zwrot kosztów postępowania sądowego od osobistego stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca nie występowała bowiem o zasądzenie kosztów stawiennictwa, a jedynie kosztów sporządzenia wskazanego we wniosku o zwrot kosztów pisma procesowego i jedynie tego żądania dotyczyło rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zasadniczego zarzutu skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że istnieją co najmniej dwa powody uzasadniające odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Po pierwsze, podkreślenia wymaga, że brak jest jednolitego stanowiska sądów administracyjnych co do sposobu rozumienia § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia. Przykładowo można wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 112/10) stwierdził: „katalog czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem drugiej instancji, za które przysługuje wynagrodzenie, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia (…) ma charakter zamknięty. Zatem wynagrodzenie radcy prawnego za czynności, które nie zostały wymienione w § 14 ust. 2 pkt 2 (…) rozporządzenia, nie stanowi niezbędnych kosztów postępowania, o których mowa w art. 204 oraz w art. 205 § 2 p.p.s.a.” (LEX nr 741505). Z kolei w wyroku z 19 maja 2004 r. (sygn. akt II GSK 472/07) NSA uznał, że: „stawki wymienione w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia (…) mają zastosowanie także w odniesieniu do kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną” (ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 12). Podobnie uznano w postanowieniach NSA z: 15 lipca 2009 r. (sygn. akt II GSK 730/08, CBOSA) oraz 21 września 2011 r. (sygn. akt I GSK 117/10, CBOSA). Stanowiska sądów dotyczące zaliczenia kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną do kosztów pomocy prawnej wykluczają się, nie można przeto uznać, że istnieje ukształtowana, utrwalona i jednolita praktyka interpretowania tych przepisów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w całości zawierają się w sferze stosowania § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia przez sądy administracyjne i bez stwierdzenia jednolitości wykładni niezgodnej z Konstytucją, skarga do Trybunału Konstytucyjnego musi zostać uznana za niedopuszczalną. Należy bowiem przypomnieć, że „nieprawidłowe stosowanie przepisu ustawowego nie oznacza automatycznie jego niekonstytucyjności i powinno być skorygowane poprzez działania powołanych do tego władz administracyjnych i organów sądowych. Dopiero gdyby ponad wszelką wątpliwość okazało się, że przepis zyskał w praktyce treść sprzeczną z Konstytucją, uzasadnione stać by się mogło orzeczenie o niekonstytucyjności tak rozumianego i stosowanego przepisu” (orzeczenie TK z 15 lipca 1996 r., K 5/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 30). Dotychczasowa praktyka sądów administracyjnych dowodzi, że sytuacja taka nie ma miejsca. Skarga konstytucyjna dotknięta jest także uchybieniami formalnymi w części dotyczącej powołanych w niej wzorców kontroli. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw do odejścia od tego poglądu. Niewłaściwe jest zatem uczynienie z art. 2 Konstytucji samodzielnego wzorca kontroli. Wynikająca z niego zasada demokratycznego państwa prawnego (podobnie jak i inne zasady) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, ochrony których skarżąca mogłaby domagać się w skardze konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw oraz korzystania z nich, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Ze względu jednak na sposób sformułowania uzasadnienia nie jest możliwe zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone. Także wzorzec kontroli określony w art. 32 Konstytucji ma charakter niesamoistny. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r., dotyczącym art. 32 Konstytucji: „Uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia«, tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w skardze konstytucyjnej nie nastąpiło również w odniesieniu do tego wzorca – konieczne z punktu widzenia ustawy o TK – doprecyzowanie naruszonego prawa podmiotowego przysługującego skarżącej. Z kolei w zakresie ostatniego z wzorców kontroli – art. 64 Konstytucji należy stwierdzić, że skarżąca nie wskazała sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw. Argumentacja skargi nie uwzględnia tego, że wskazany przepis składa się z trzech niezależnych jednostek redakcyjnych, implikujących inną treść normatywną i z tego względu wymaga przeprowadzenia wywodów adekwatnych do stawianych przez skarżącą zarzutów. Skarga nie spełniała więc wymogów wynikających z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Z powyższych względów, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, należało postanowić jak w sentencji.