Ts 246/14

282/3/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 17 kwietnia 2015 r. Sygn. akt Ts 246/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej L.W. w sprawie zgodności: art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1206, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 32, a także art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 8 września 2014 r. L.W. (dalej: skarżący) wystąpił o stwierdzenie, że art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1206, ze zm.; dalej: ustawa o kombatantach; ustawa kombatancka) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32, a także z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 6 czerwca 2012 r. (nr DOII/K0448/K-1223913/1/2012) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: organ; Kierownik UKiOR) odmówił skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich, stwierdziwszy, że deportacja do pracy przymusowej w III Rzeszy nie jest represją (działalnością kombatancką) w rozumieniu art. 1–4 ustawy o kombatantach. Decyzją z 9 lipca 2012 r. (nr DOIII/K0936/K-1223913/2/2012) Kierownik UKiOR – po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z 6 czerwca 2012 r. Wyrokiem z 22 listopada 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wr 551/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu) stwierdził nieważność decyzji z 9 lipca 2012 r., uznawszy, że Kierownik UKiOR (działając jako organ II instancji) dopuścił się rażącego naruszenia prawa procesowego, uniemożliwiającego merytoryczne rozpoznanie sprawy i ocenę zasadności skargi. Sąd zauważył, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie został przez skarżącego podpisany. Organ rozpoznał merytorycznie odwołanie, nie wezwawszy skarżącego do uzupełnienia jego braków formalnych. Zdaniem sądu wskutek braku podpisu nie można uznać czynności skarżącego za odwołanie. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ma wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.). Decyzją z 14 marca 2013 r. (nr DOIII/K0918/K-1223913/3/2013) Kierownik UKiOR, po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z 6 czerwca 2012 r. Wyrokiem z 11 lipca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wr 221/13) WSA we Wrocławiu oddalił skargę, którą skarżący wniósł na decyzję z 14 marca 2013 r. Wyrokiem z 13 maja 2014 r. (sygn. akt II OSK 2842/13) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił natomiast skargę kasacyjną. Zdaniem sądów obu instancji art. 1, art. 3 i art. 4 ustawy o kombatantach (tj. przepisy określające działalność kombatancką, działalność równorzędną z działalnością kombatancką oraz wskazujące na rodzaje represji wojennych i okresu powojennego, do których stosuje się przepisy tej ustawy) nie odnoszą się do sytuacji skarżącego. Wskazawszy na wyrok NSA z 2 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 2547/10), sądy podkreśliły, że art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach zawiera ścisłe ograniczenia podmiotowe i przedmiotowe i nie może być wykładany rozszerzająco. Nie sposób przyjąć, że obejmuje on w drodze analogii również deportacje do pracy przymusowej w III Rzeszy, skoro ustawodawca nie przyznał wprost uprawnień kombatanckich osobom, które pracowały przymusowo na terenie Niemiec. Zdaniem skarżącego zakwestionowany w skardze art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach „w sposób arbitralny i nieuzasadniony różnicuje sytuację dwóch grup osób, które mieszczą się w jednej kategorii represjonowanych w okresie II Wojny Światowej i w okresie powojennym z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych jedynie ze względu na miejsce/terytorium państwa, do którego zostali zesłani”. Przepis ten pomija bowiem osoby takie jak skarżący (tj. zesłane na teren III Rzeszy) przy przyznaniu prawa do otrzymania uprawnień kombatanckich. W związku z tym – zdaniem skarżącego – narusza on zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę prawidłowej legislacji i zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), zasadę równości i zakaz dyskryminacji (art. 32 Konstytucji), a także prawo do własności i innych praw majątkowych oraz ich ochrony (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Zarządzeniem z 27 października 2014 r. (doręczonym 3 listopada 2014 r.) Sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, tj. do wyjaśnienia, w jaki sposób zakwestionowany w skardze art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach narusza prawa skarżącego wyrażone w art. 2, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; a także doręczenia pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytucyjnej i reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W piśmie z 10 listopada 2014 r. (data nadania) pełnomocnik odniósł się do zarządzenia. Wyjaśnił, że konstytucyjne prawa skarżącego zostały naruszone przez pominięcie, tj. nieuwzględnienie przez ustawodawcę w definicji represji wojennych i powojennych okresów przebywania (z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych) na zesłaniach i okresów deportacji do III Rzeszy. Do pisma pełnomocnik dołączył pełnomocnictwo, o którym mowa w zarządzeniu. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 46-47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Skargom konstytucyjnym niespełniającym tych warunków oraz skargom oczywiście bezzasadnym Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu. 2. Skarżący zakwestionował art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach w brzmieniu: „Przepisy ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania: (…) z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych: (…) na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR”. 3. Istota zarzutów sformułowanych w skardze dotyczy pominięcia (nieuwzględnienia) w ustawowej definicji represji wojennych i powojennych, okresów przebywania (z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych) na zesłaniach i okresów deportacji do III Rzeszy. Skarżący domaga się zatem zbadania, czy zakwestionowany w skardze przepis jest regulacją pełną w kontekście wskazanych przez niego wzorców kontroli. 3.1. Skoro skarżący kwestionuje brak unormowania w ramach istniejącej regulacji prawnej, to należy ustalić, czy przedmiotem jego skargi konstytucyjnej jest zaniechanie czy pominięcie legislacyjne. O ile bowiem zaniechanie prawodawcze rozumiane jako nieuchwalenie (niewydanie) aktu normatywnego wbrew istniejącemu obowiązkowi prawnemu pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, o tyle pominięcie prawodawcze polegające na zbyt wąskim określeniu zakresu zastosowania normy prawnej należy do kompetencji tego organu. W tym drugim wypadku Trybunał rozstrzyga, czy w przepisach obowiązującego aktu normatywnego nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (zob. wyroki TK z: 6 maja 1998 r. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 9 października 2001 r. SK 8/2000, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211 oraz 16 listopada 2004 r. P 19/2003, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 106). Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co prawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w tym akcie pominął, choć – postępując zgodnie z Konstytucją – powinien był unormować (zob. postanowienie TK z 14 lipca 2009 r., SK 2/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 117). 3.2. Trzeba przy tym podkreślić, że rozpoznawanie zarzutów dotyczących braku regulacji wymaga dużego rygoryzmu co do stwierdzenia jakościowej tożsamości (albo przynajmniej wyraźnego podobieństwa) materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza jego zakresem. Jak wskazał Trybunał w postanowieniu z 11 grudnia 2002 r., „zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). 3.3. Skarżący twierdzi, że na skutek pominięcia ustawodawczego doszło do naruszenia m.in. „równego dostępu do praw majątkowych i uprawnień nadawanych przez władze publiczne podmiotom spełniającym te same przesłanki (przymusowo zesłanym i deportowanym z przyczyn narodowościowych, politycznych i religijnych), kształtowania treści ich prawa z uwzględnieniem zasady równości oraz [zakazu dyskryminacji]” (tj. art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 Konstytucji). 3.4. Należy zwrócić uwagę na to, że – jak orzekł Trybunał w wyroku z 16 grudnia 2009 r. (K 49/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 169) – z definicji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o kombatantach wynika, iż „deportacja to szczególny rodzaj represji okresu wojennego lub powojennego (maksymalnie do 1956 r.), polegający na przymusowych przesiedleniach z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych (a nie gospodarczych) na tereny byłego ZSRR”. Taka definicja deportacji – jak zauważył Trybunał – jest stosowana także w innych aktach normatywnych (tj. w: art. 1 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o ustanowieniu Krzyża Zesłańców Sybiru (Dz. U. Nr 225, poz. 2230), art. 13 ust. 3 pkt 4-5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. Nr 180, poz. 1280, ze zm.) oraz preambule i art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, ze zm.). Trybunał stwierdził przy tym, że „[w]e wszystkich tych aktach prawnych (…) określenie »deportacja« jest stosowane wyłącznie w odniesieniu do przesiedleń na terytorium ZSRR (a nie III Rzeszy) (…). Wyraźnie też podkreślone są pozagospodarcze przyczyny takich represji (por. zwłaszcza ustawa o kombatantach)”. Ratio legis art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o kombatantach jest zatem związana z koniecznością rekompensaty represji okresu wojennego lub powojennego dokonywanych tylko z przyczyn pozagospodarczych (tj. politycznych, religijnych i narodowościowych). 3.5. Trybunał przypomina, że sytuację osób pracujących przymusowo w III Rzeszy reguluje ustawa z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1001; dalej: ustawa o świadczeniu pieniężnym). Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium m.in. III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. 3.6. Z powyższego wynika, że choć ustawa o kombatantach nie reguluje sytuacji osób przymusowo pracujących w III Rzeszy, to jednak ustawodawca nie pominął tej grupy represjonowanych w dostępie do świadczeń chronionych przez art. 64 Konstytucji. Status materialny tych osób został bowiem określony we wskazanej ustawie o świadczeniach pieniężnych. W związku z tym należy uznać, że zarzuty sformułowane w skardze dotyczą zaniechania, a nie – co przyjął skarżący – pominięcia ustawodawczego. Wydanie orzeczenia jest zatem niedopuszczalne. Okoliczność ta jest – zgodnie z art. 49 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu w zakresie sformułowanych w niej zarzutów naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 Konstytucji. 4. Zdaniem skarżącego zakwestionowany przepis narusza także art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji. 4.1. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ani art. 2, ani art. 32 Konstytucji nie mogą być samodzielnymi wzorcami kontroli w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Nie tworzą bowiem po stronie obywateli wolności ani praw podmiotowych, których ochronie służy – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – skarga konstytucyjna. 4.2. Skarżący, wskazawszy art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli zaskarżonego przepisu, powołał się na zasady: demokratycznego państwa prawnego, prawidłowej legislacji i sprawiedliwości społecznej. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie przypominał jednak, że ani zasada demokratycznego państwa prawnego, ani wynikające z niej zasady szczegółowe nie mają charakteru konstytucyjnej wolności lub konstytucyjnego prawa podmiotowego, a w związku z tym nie mogą być podstawami skargi konstytucyjnej (zob. np. postanowienia TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 oraz 15 grudnia 2009 r., Ts 5/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 13, a także wyrok TK z 3 kwietnia 2006 r., SK 46/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 39). 4.3. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasady wynikające z art. 2 Konstytucji mogą być w postępowaniu skargowym jedynie pomocniczym wzorcem kontroli, pod warunkiem że skarżący jednocześnie wskaże inną naruszoną normę konstytucyjną statuującą wolność lub prawo (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40). Zarzut niezgodności z tymi zasadami mógłby więc być rozpatrywany wyłącznie w ramach oceny sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw (zob. postanowienie TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02 oraz wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). 4.4. W analizowanej sprawie skarżący łączy naruszenie zasad wynikających z art. 2 Konstytucji z prawem do równego traktowania i zakazem dyskryminacji (art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji). Tymczasem, jak wskazał Trybunał w sprawie o sygn. SK 10/01, wynikające z art. 32 Konstytucji prawo do równego traktowania ma „charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Artykuł 32 Konstytucji, podobnie jak art. 2 Konstytucji, można więc wskazać jako wzorzec kontroli w postępowaniu skargowym tylko wtedy, gdy odniesie się go do treści innych norm konstytucyjnych chroniących poszczególne wolności i prawa naruszone przez regulację kwestionowaną w skardze konstytucyjnej (zob. np. postanowienie TK z 13 marca 2002 r., Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138 i cytowane tam orzecznictwo). Mając powyższe na względzie Trybunał stwierdza, że w zakresie zarzutu niezgodności art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kombatantach z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji skarżący nie wskazał naruszonego konstytucyjnego prawa podmiotowego, a w konsekwencji nie określił sposobu jego naruszenia. Okoliczność ta jest – zgodnie z art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu w zakresie sformułowanych w niej zarzutów naruszenia art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.