Ts 24/99

130 POSTANOWIENIE z dnia 13 kwietnia 1999 r. Sygn. Ts 24/99 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Mączyński po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Jacka B. w sprawie zgodności: art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) i art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego wobec studentów (Dz.U. Nr 63, poz. 269) z art. 2, art. 51 ust. 3 i 4 i art. 61 ust. 1 konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Uzasadnienie: W skardze konstytucyjnej Jacka B., wniesionej 3 marca 1999 r. zarzucono, że art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) i art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) są niezgodne z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz, że § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego wobec studentów (Dz.U. Nr 63, poz. 269) jest niezgodny z art. 2, art. 51 ust. 3 i 4 oraz art. 61 ust. 1 konstytucji. Zdaniem skarżącego art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym, zawierając enumeratywne wyliczenie zakresu spraw, w których dopuszczalne jest złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamyka tym samym możliwość uzyskania sądowego rozstrzygnięcia w innych kategoriach spraw, co sprzeczne jest z powszechnym prawem do sądu gwarantowanym w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący wskazał ponadto, iż przepis ten narusza zasadę równości wprowadzając odmienny zakres sądowej ochrony praw studentów i pracowników uczelni. Zarzucając niezgodność z Konstytucją RP art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 19 pkt 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skarżący podniósł, iż przepisy te wykluczając kognicję tego sądu w sprawach dyscyplinarnych uniemożliwiają sądową kontrolę czynności podejmowanych przez rektora uczelni wyższej w wykonaniu prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego. Stanowi to, zdaniem skarżącego, naruszenie prawa do sądu, a także nosi znamiona dyskryminacji o charakterze proceduralnym. Wnioskując o zbadanie zgodności z Konstytucją RP § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 1 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego wobec studentów, skarżący stwierdził, iż przepis ten wprowadzając kompetencję rektora uczelni wyższej “równocześnie wprowadza iluzję obowiązku zarządzenia wykonania prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, którego nie można wyegzekwować, łącznie w drodze sądowej”. Zdaniem skarżącego, przepis ten statuuje nadto dowolność i swobodę rektora w zarządzeniu wykonania kary dyscyplinarnej, co koliduje z zasadą państwa prawnego, prawem dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych, prawem do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą oraz prawem do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Skarżący wskazał, że Prorektor Politechniki w W. pismem z 22 września 1998 r. poinformował skarżącego, iż stosowne przepisy nie przewidują doręczania zarządzeń rektora dotyczących wykonania prawomocnego orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej dla Studentów, a nadto, że została już wyczerpana procedura związana z nałożeniem na niego kary dyscyplinarnej upomnienia. Po otrzymaniu tego pisma skarżący wezwał Rektora Politechniki w W. w trybie art. 34 ust. 3 kodeksu postępowania administracyjnego o usunięcie naruszenia prawa przez doręczenie mu zarządzenia wykonania prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego z 12 listopada 1997 r. Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Studentów Politechniki w W. W odpowiedzi na to wezwanie Prorektor Politechniki w W. pismem z 8 października 1998 r. poinformował skarżącego, iż pozostaje w mocy stanowisko przedstawione w piśmie z 22 września 1998 r. Skarżący skierował w związku z tym skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu administracyjnego i odmowę doręczenia zarządzenia o wykonaniu kary dyscyplinarnej. Skargę tę Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił postanowieniem z 17 grudnia 1998 roku. Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest naruszenie przysługujących skarżącemu praw lub wolności konstytucyjnych przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej wydane na podstawie zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego. Owo naruszenie umożliwia skarżącemu żądanie, aby Trybunał Konstytucyjny zbadał zgodność z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego. Naruszenia przysługujących skarżącemu praw lub wolności konstytucyjnych przez ostateczne rozstrzygnięcie uzasadnia jego interes prawny w żądaniu zbadania konstytucyjności aktu normatywnego zawierającego przepis, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Wynika to z istoty skargi konstytucyjnej, którą Konstytucja RP traktuje jako jeden ze środków ochrony wolności i praw. Jakkolwiek więc w obowiązującym porządku konstytucyjnym właściwym przedmiotem skargi jest zarzut niezgodności z Konstytucją RP normy prawnej zastosowanej przez organ władzy publicznej wydający orzeczenie w konkretnej sprawie, tym niemniej zarzut taki może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania wyłącznie wówczas, gdy owo konkretne orzeczenie rzeczywiście naruszyło sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności skarżącego. W sprawie będącej przedmiotem skargi konstytucyjnej za ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji RP należy uznać postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 1998 r. Nie mają natomiast takiego charakteru wspomniane w skardze pisma Prorektora Politechniki w W. Nie zawierają one bowiem żadnego władczego rozstrzygnięcia odnoszącego się do sfery praw lub wolności skarżącego. Sam zresztą skarżący, kierując do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu administracji państwowej, nie przypisuje tym im cech decyzji administracyjnej. Analiza treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skarżący traktuje jako ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż podstawę jego wydania stanowił art. 27 ust. 2 w związku z art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Sąd odrzucił bowiem skargę jako niedopuszczalną, ponieważ dotyczyła ona sprawy dyscyplinarnej. Sprawy takie wyłączone są zaś z właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co dotyczy zarówno decyzji o charakterze administracyjnym, jak i bezczynności organów administracyjnych w tym zakresie. Dla podjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia nie miał natomiast znaczenia art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym. Na przepis ten nie powołuje się nawet pośrednio uzasadnienie postanowienia z 17 grudnia 1998 r. Jak wynika zresztą z treści tego przepisu, nie mógł on stanowić podstawy odrzucenia skargi w sprawie przedstawionej sądowi. Art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym zawiera bowiem wyłącznie wyliczenia tych spraw, w których przewidziano skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Enumeratywny charakter tego wyliczenia nie stanowił wszakże dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jakiejkolwiek przesłanki przesądzającej o treści podjętego rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie, odnosząc się do regulacji zawartych w ustawie o szkolnictwie wyższym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyłącznie przepisy rozdziału 3 tej ustawy odnoszące się do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym został umieszczony natomiast w innym rozdziale tej ustawy. Z uwagi więc na to, iż art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym nie stanowił podstawy wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z 17 grudnia 1998 r., skarga konstytucyjna w zakresie odnoszącym się do tego przepisu nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Z tych samych powodów nie może zostać rozpoznany zarzut naruszenia Konstytucji RP przez § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 1 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego wobec studentów. W żadnym zakresie przepis ten nie stanowił podstawy wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z 17 grudnia 1998 r. Zawarta w uzasadnieniu tego postanowienia wzmianka o rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 1 lipca 1991 r. dotyczyła wyłącznie kwestii braku zarówno w tym rozporządzeniu, jak i w samej ustawie o szkolnictwie wyższym, regulacji uzasadniającej kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych. Istnienie takich przepisów mogłoby ewentualnie ograniczyć zakres reguły wynikającej z art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Także zakwestionowany przez skarżącego art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie stanowił samodzielnej podstawy do wydania przez ten sąd postanowienia z 17 grudnia 1998 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny jedynie generalnie przywołał art. 16 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy jako ewentualną podstawę swojej właściwości, stwierdzając następnie, iż przeszkodę dla rozpoznania przedłożonej skargi stanowi art. 19 pkt 3 ustawy. Niezależnie od tej kwestii jako oczywiście nieuzasadnione należałoby uznać zarzuty odniesione w skardze konstytucyjnej do art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zdaniem skarżącego przepis ten tak ukształtował właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pozbawił ten sąd “możliwości kontroli czynności podejmowanych przez organ administracji – rektora uczelni wyższej - w wykonaniu prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego”. Tymczasem z wyraźnej treści zakwestionowanego przepisu wynika kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do badania wszelkich aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Oczywiście bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA zasady równości. Skarżący dopatruje się owego naruszenia w tym, iż zakwestionowany przepis dopuszcza możliwość złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na czynność wykonawczą w sprawach dyscyplinarnych mającą charakter decyzji administracyjnej, wyklucza natomiast kognicję tego sądu w zakresie czynności wykonawczych nie posiadających takiego charakteru. Pomijając fakt, że art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w ogóle nie dotyczy decyzji administracyjnych lecz właśnie aktów i czynności nie posiadających takiego charakteru, należy podkreślić, iż zasada równości określona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP obowiązuje w aspekcie podmiotowym, zakazując nieusprawiedliwionego różnicowania zakresu praw, wolności lub obowiązków określonej kategorii osób. Tak więc w zakresie odnoszącym się do art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podniesione w skardze konstytucyjnej zarzuty nie mogły stanowić przedmiotu merytorycznego rozpoznania. Rzeczywistą podstawę wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z 17 grudnia 1998 r. stanowił art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, którego treść skarżący czyni jednym z przedmiotów skargi konstytucyjnej. Jak już wspomniano, warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wydanie na podstawie zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego takiego orzeczenia, które zdaniem skarżącego narusza przysługujące mu prawa lub wolności konstytucyjne. Skarżący wskazał, iż w odrzuceniu przez Naczelny Sąd Administracyjny jego skargi na bezczynność organu administracji publicznej dopatruje się naruszenia przysługującego mu prawa do sądu. Prawo to skarżący wywodzi z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tych przepisów każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zaś ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Istota prawa do sądu sprowadza się więc do zapewnienia ochrony sądowej w sprawach dotyczących sfery praw lub wolności danego podmiotu. Prawo do sądu nie ma charakteru actio popularis, lecz uzasadnione jest konkretnym interesem prawnym podmiotu na prawo to się powołującego. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP musi być odczytywany łącznie z art. 77 ust. 2. Prawo do sądu nie obejmuje więc żądania rozpatrzenia przez sąd jakiejkolwiek przedstawionej mu sprawy, lecz tylko takiej, która uzasadniona jest choćby potencjalnym zagrożeniem dla sfery praw lub wolności danego podmiotu. W sprawie, której rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny domagał się skarżący, nie występowało nawet potencjalne zagrożenie dla przysługujących mu praw lub wolności. Przedmiotem swojej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego uczynił on bowiem zaniechanie wydania przez Rektora Politechniki w W. zarządzenia wykonania orzeczonej wobec skarżącego kary dyscyplinarnej upomnienia. Zaniechanie takie wszakże w żaden sposób nie zagraża sferze indywidualnych praw lub wolności skarżącego. Jak słusznie wskazuje skarżący, dopiero wydanie takiego zarządzenia mogłoby posiadać znaczenie dla jego praw lub wolności. Domaganie się zbadania przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii owego domniemanego zaniechania nie mieści się już w zakresie konstytucyjnego prawa do sądu, stąd też odmowa rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi w tym zakresie nie stanowi naruszenia prawa do sądu. Nie została w związku z tym spełniona jedna z przesłanek warunkujących merytoryczne rozpoznanie zarzutów przedstawionych w skardze konstytucyjnej, w tym także tych, które odnoszą się do art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej będącej przedmiotem rozpoznania wstępnego.