Ts 24/13

550/6/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 18 grudnia 2014 r. Sygn. akt Ts 24/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz – przewodnicząca Zbigniew Cieślak – sprawozdawca Marek Zubik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 sierpnia 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej M.K., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 stycznia 2013 r. (data nadania) M.K. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2007 r. – w zakresie, w jakim przepisy te bezwzględnie wyłączają możliwość finansowania przez Narodowy Fundusz Zdrowia lub budżet państwa leczenia planowego poza granicami kraju i nie przewidują przy tym refinansowania tego leczenia nawet w stanach nagłych, wymagających natychmiastowego udzielenia pacjentowi świadczeń medycznych w ośrodku zagranicznym, w których to stanach oczekiwanie na wymaganą przez art. 25 ustawy o świadczeniach zgodę Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia lub wymaganą przez art. 26 ustawy o świadczeniach zgodę Ministra Zdrowia może skutkować zagrożeniem życia lub zdrowia pacjenta, a także w zakresie, w jakim regulacja zawarta w tych przepisach nie przewiduje możliwości uzyskania zgody następczej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, tj. po udzieleniu świadczeń zdrowotnych za granicą, z art. 68 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarga obejmowała również zarzut niezgodności z art. 68 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji – w analogicznym zakresie – przepisów wykonawczych wydanych na podstawie zaskarżonych przepisów ustawy o świadczeniach: rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wniosku do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o przeprowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju (Dz. U. Nr 279, poz. 2769; dalej: rozporządzenie w sprawie wniosku do Prezesa NFZ) – wydanego na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy o świadczeniach, oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie kierowania świadczeniobiorców na leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju (Dz. U. Nr 274, poz. 2729; dalej: rozporządzenie w sprawie kierowania świadczeniobiorców na leczenie) – wydanego na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Zdaniem skarżącej wyłączenie możliwości zwrotu kosztów świadczeń udzielonych podczas pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego, nawet wtedy, gdy jest to jedyna możliwość uzyskania takich świadczeń w czasie niezbędnym dla ratowania życia (natychmiastowo), osobie, która w celu skorzystania z takiego leczenia udaje się za granicę – jest niezgodne z prawem obywatela do pełnej ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). W przekonaniu skarżącej zakwestionowana regulacja naruszała także prawo obywateli do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, niezależnie od ich sytuacji materialnej (art. 68 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zaskarżone przepisy ustawy o świadczeniach w sposób nieuzasadniony różnicowały bowiem sytuacje osób, które wszczęły procedurę uzyskania zgody na leczenie za granicą i bezzasadnie im tej zgody odmówiono oraz osób, które z przyczyn uzasadnionych (z uwagi na konieczność natychmiastowego poddania się leczeniu) procedury tej nie wszczęły, ale gdyby złożyły stosowny wniosek, to powinien on być przez właściwy organ uwzględniony. W obydwu sytuacjach – jak wskazała skarżąca – istnieje usprawiedliwiona potrzeba podjęcia niezbędnych środków w celu ratowania zdrowia i życia pacjenta. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że – w jej ocenie – prawo wspólnotowe nie wyklucza wprowadzenia w ustawodawstwie krajowym, dla pewnej kategorii stanów nagłych, opartego na zgodzie następczej systemu refinansowania świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą. Właściwa instytucja krajowa – Prezes NFZ ma bowiem ex post nie mniejszą (niż w przypadku uprzedniej zgody) możliwość dokonania oceny zasadności leczenia za granicą i zawsze mógłby wydać decyzję odmawiającą zwrotu kosztów takiego leczenia. Postanowieniem z 19 sierpnia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej z powodu braków formalnych wniesionego środka. Przesłanką przesądzającą o niemożności przekazania skargi do merytorycznej kontroli – zarówno w zakresie przepisów ustawy o świadczeniach, jak i aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie – było uczynienie jej przedmiotem zaniechania ustawodawczego. Trybunał uznał, że zarzuty skargi zmierzały do wprowadzenia w ustawie o świadczeniach odrębnej regulacji, będącej rozszerzeniem zakresu leczenia podlegającego refundacji o „leczenie planowe w stanach nagłych, wymagające natychmiastowego udzielenia pacjentowi świadczeń medycznych” i adekwatnej procedury jego finansowania, która – ze względu na konieczność natychmiastowego działania – opierałaby się na zgodzie następczej, a właściwa instytucja (Prezes NFZ) oceniałaby ex post zasadność podjęcia leczenia za granicą. W ocenie Trybunału był to element wykraczający poza przyjęty przez ustawodawcę system finansowania kosztów leczenia ubezpieczonego za granicą, a to oznaczało, że przedmiotem skargi było zaniechanie ustawodawcze. Argumentem przemawiającym za prawidłowością tego stanowiska były również skutki prawne ewentualnego wyroku Trybunału. Ponadto Trybunał wskazał, że art. 26 ustawy o świadczeniach nie ukształtował sytuacji prawnej skarżącego, a zatem w tym zakresie skarga nie spełniała wymogu wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Trybunał zwrócił również uwagę, że zakwestionowane przepisy zostały znowelizowane ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1172). Skarżąca nie odniosła się jednakże do tej kwestii, w szczególności nie przedstawiła argumentacji, która – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o TK – uzasadniałaby konieczność kontroli przepisów w brzmieniu nieobowiązującym. Trybunał uznał także za nieodpuszczalną ocenę twierdzeń dotyczących nieprawidłowości ustaleń faktycznych oraz prawnych, których dokonały organy oraz sądy orzekające w sprawie skarżącej. W dniu 1 września 2014 r. skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zdaniem skarżącej Trybunał nieprawidłowo przyjął, że przedmiotem skargi uczyniono zaniechanie ustawodawcze. Niekonstytucyjność przepisów ustawy o świadczeniach skarżąca wiąże bowiem z pominięciem legislacyjnym. W przekonaniu skarżącej materia uregulowana w zaskarżonych przepisach oraz ta, której wprowadzenia się domaga, są jakościowo tożsame i dotyczą refundacji leczenia przeprowadzonego za granicą. Skarżąca wskazała, że ustawodawca, przy określaniu przypadków i procedur finansowania świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w innym państwie członkowskim UE, ograniczył się jedynie do sytuacji wskazanych w prawie unijnym (art. 22 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia Rady [EWG] nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie; Dz. Urz. WE L 149 z 5.07.1971, s. 2 i nast., ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1408/71). Pominął natomiast przypadek, w którym ze względu na konieczność pilnego podjęcia leczenia – a więc w sytuacjach, jak zaznacza skarżąca, wyjątkowych – skrajnego i bezpośredniego zagrożenia życia – pacjent nie może wystąpić ex post o zgodę na leczenie do właściwej instytucji. Skarżąca powtórzyła przedstawione w skardze argumenty, dotyczące niekonstytucyjnego zróżnicowania sytuacji osób poddających się leczeniu za granicą i podkreśliła, że pominięcie w zakwestionowanych przepisach trybu, w którym zwrot kosztów podjętego w przypadkach nagłych leczenia planowego za granicą następowałby na podstawie zgody Prezesa NFZ albo Ministra właściwego do spraw zdrowia, wydawanej po przeprowadzonym leczeniu (zgoda następcza) – narusza prawa tych osób. Skarżąca zwróciła również uwagę, że – wbrew stwierdzeniom zawartym w postanowieniu z 19 sierpnia 2014 r. – podzielenie przez Trybunał zarzutów niekonstytucyjności nie skutkowałoby koniecznością „dodania” regulacji. W jej ocenie orzeczenie Trybunału nie oznaczałoby bowiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, ale miałoby skutek ustalający. Dzięki jego wydaniu skarżąca byłaby zatem uprawniona do złożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym wniosku o wznowienie postępowania. W zażaleniu skarżąca odniosła się także do odmowy nadania dalszego biegu skardze z uwagi na niewykazanie, że orzekanie o zaskarżonych przepisach, które zostały zmienione, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw skarżącej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6–7 i z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy, wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału zażalenie na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej powinno dotyczyć podstaw, na których tę odmowę oparto. Przedmiotem postępowania zażaleniowego jest bowiem ustalenie ich prawidłowości (zob. postanowienie TK z 2 marca 2011 r., Ts 120/10, OTK ZU nr 2/B/2011, poz. 162). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedstawione w zażaleniu argumenty nie podważają prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Podstawą odmowy przekazania skargi do merytorycznej kontroli było przede wszystkim uznanie, że przedmiotem skargi uczyniono zaniechanie ustawodawcze. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał dokładnie przeanalizował treść zakwestionowanych przepisów i zbadał czy są one regulacją pełną, czy też treść, której wprowadzenia domaga się skarżąca, uzupełnia zakres tego unormowania. Wskazał, że z art. 25 ustawy o świadczeniach wynika zasada niefinansowania kosztów leczenia ubezpieczonego lub badań diagnostycznych poza granicami kraju. Jedyny wyjątek, jaki ustawodawca wprowadził od tej zasady, stanowią koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych ubezpieczonemu w myśl przepisów o koordynacji – art. 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1408/71. Oznacza to, że możliwość refinansowania leczenia ograniczono zasadniczo do dwóch sytuacji: leczenia przeprowadzonego w stanach nagłych, wymagających natychmiastowego udzielenia świadczenia podczas pobytu na terenie innego państwa członkowskiego oraz leczenia planowego, na które pacjent uzyskał uprzednio zgodę lub – jak wynika z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 16 maja 2006 r. w sprawie Yvonne Watts (C-372/04) – zgody tej bezzasadnie mu odmówiono. Innymi słowy, ustawodawca precyzyjnie określił granice refundacji leczenia przeprowadzonego za granicą, dopuszczając wyłącznie przypadki określone w prawie unijnym. Trybunał trafnie uznał zatem, że podniesione w skardze żądanie wprowadzenia w ustawie o świadczeniach sytuacji nieprzewidzianej w przepisach o koordynacji – „leczenia planowego w stanach nagłych, wymagających natychmiastowego udzielenia pacjentowi świadczeń medycznych w ośrodku zagranicznym” – nie stanowi uzupełnienia zaskarżonej regulacji, ale wymagałoby daleko idącej interwencji ze strony ustawodawcy i stworzenia dla tej kategorii stanów odrębnej procedury, dopuszczającej uzyskanie zgody na refundację leczenia po jego przeprowadzeniu. Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje ocenę zawartą w postanowieniu z 19 sierpnia 2014 r. i wskazuje, że przedmiotem skargi uczyniono brak regulacji będący zaniechaniem ustawodawczym. Stanowiska tego nie podważają przedstawione w zażaleniu argumenty. Z samego bowiem faktu, że ustawodawca dopuszcza jako wyjątek finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą, nie wynika konieczność zwrotu kosztów w każdym przypadku takiego leczenia. Istotna jest – na co wskazywał Trybunał w zaskarżonym postanowieniu – ocena, czy materia uregulowana w danym przepisie (sytuacje leczenia za granicą finansowanego przez NFZ lub z budżetu państwa, przewidziane w zakwestionowanym unormowaniu i wynikające z przepisów prawa unijnego) i ta, której wprowadzenia domaga się skarżąca (odrębna kategoria przypadków leczenia planowego w stanach nagłych, dopuszczająca procedurę refundacji na podstawie zgody udzielonej po jego przeprowadzeniu), są tożsame. Ocena ta pozwala bowiem ustalić, czy treść pozostawiona poza przepisem stanowi pominięty przez ustawodawcę fragment unormowania, czy też jest to odrębna regulacja, której wprowadzenia skarżąca się domaga. W rozpoznawanej sprawie Trybunał trafnie stwierdził, że art. 25 i art. 26 ustawy o świadczeniach wyznaczają zakres refinansowania leczenia przeprowadzonego za granicą, a zatem są regulacją pełną. Zarzuty skarżącej dotyczą natomiast zaniechania ustawodawczego, a więc wykraczają poza zakres kognicji Trybunału. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Trybunał zasadnie odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, postawione w zażaleniu zarzuty nie zasługują zaś na uwzględnienie. Trybunał na marginesie zwraca uwagę, że odmowa przekazania skargi do merytorycznej kontroli we wskazanym przez skarżącą zakresie nie przesądza o niedopuszczalności rozszerzenia systemu refinansowania świadczeń udzielonych za granicą. Decyzję o takim rozszerzeniu i jego granicach musiałby jednak podjąć ustawodawca. Ponadto Trybunał zauważa, że skarżąca nie odniosła się w zażaleniu do podstaw odmowy nadania skardze dalszego biegu w zakresie art. 26 ustawy o świadczeniach. Trybunał uznał, że przepis ten nie był podstawą ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącej. Nieprzedstawienie w zażaleniu argumentów dotyczących prawidłowości odmowy przekazania skargi do merytorycznej kontroli w tym zakresie oznacza, że skarżąca nie kwestionuje stanowiska Trybunału, a postanowienie w tej części pozostaje w mocy. Trybunał zaznacza również, że sformułowanie przez skarżącą w zażaleniu argumentacji dotyczącej konieczności badania przez Trybunał przepisów w brzmieniu nieobowiązującym nie ma wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Rozpoznając zażalenie, jak wskazano powyżej, Trybunał ocenia bowiem prawidłowość ustaleń poczynionych w zaskarżonym postanowieniu. Sformułowanie zatem nowych twierdzeń, czy też – jak ma to miejsce w sprawie skarżącej – przedstawienie na tym etapie argumentacji, której brak stanowił podstawę odmowy nadania skardze dalszego biegu należy uznać za spóźnione, a wobec tego niepodlegające ocenie formalnej przez Trybunał w niniejszym postępowaniu. Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK – nie uwzględnił zażalenia.