Ts 227/12

503/5/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 22 października 2013 r. Sygn. akt Ts 227/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat – przewodniczący Teresa Liszcz – sprawozdawca Zbigniew Cieślak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 sierpnia 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej J.K., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 20 września 2012 r. J.K. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051, ze zm.; dalej: ustawa o zasobach) z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, art. 7 ustawy o zasobach narusza wskazane przepisy Konstytucji w zakresie, w jakim „nie konkretyzuje uprawnień byłych właścicieli lub spadkobierców właścicieli zasobów, o których mowa w art. 1 ustawy, do rekompensaty z tytułu utraty własności tychże zasobów”, oraz w zakresie, w jakim „nie konkretyzuje obowiązku ustawodawcy wydania aktu normatywnego umożliwiającego realizację prawa do rekompensaty z tytułu utraty własności zasobów, o których mowa w art. 1 ustawy”. Skarżący twierdzi, że w jego sprawie naruszono: zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę przyzwoitej legislacji, prawo do ochrony własności, prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz prawo do równego traktowania i niedyskryminacji. Postanowieniem z 1 sierpnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Wydanie orzeczenia w sprawie było niedopuszczalne, gdyż skarżący kwestionował zaniechanie ustawodawcze, które pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego złożył, w ustawowym terminie, zażalenie. Stwierdził w nim, że skarżący kwestionował pominięcie prawodawcze, w związku z czym Trybunał Konstytucyjny może wydać orzeczenie merytoryczne w sprawie. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W myśl art. 49 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 i z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie Trybunał Konstytucyjny, w obecnym składzie, odniósł się do wniosku skarżącego o przekazanie zażalenia do rozpoznania pełnemu składowi Trybunału. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o TK wniosek, pytanie prawne lub skarga konstytucyjna są rozpoznawane przez Trybunał w pełnym składzie w sprawach o szczególnej zawiłości, z inicjatywy Prezesa Trybunału lub na wniosek składu orzekającego. W niniejszej sprawie ani Prezes Trybunału Konstytucyjnego, ani skład rozpatrujący zażalenie nie stwierdzili istnienia takiej przesłanki. Toteż rozpoznaniem sprawy zajął się – co przewiduje – art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine ustawy o TK, skład trzyosobowy. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia oraz wniesionego zażalenia było ustalenie, czy brak uregulowania sposobu zaspokojenia roszczeń osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów naturalnych na podstawie odrębnych przepisów miał cechy pominięcia prawodawczego czy zaniechania ustawodawczego. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na specyfikę zarzutów co do luki normatywnej. Dotyczy ona – po pierwsze – wyjątkowego charakteru orzekania przez Trybunał o pominięciach prawodawczych oraz – po drugie – trudności z wyznaczeniem granicy między pominięciem a zaniechaniem prawodawczym. Zgodnie z art. 188 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny orzeka o wskazanych w nim przepisach prawa stanowionego, na zasadzie wyjątku natomiast dopuszcza się – zarówno w doktrynie, jak i w samym orzecznictwie TK – by Trybunał oceniał konstytucyjność aktów prawnych pod względem zupełności regulacji. W konsekwencji ocena konstytucyjności pominięć prawodawczych powinna być zgodna z regułą excepciones non sunt extendendae. Trybunał Konstytucyjny musi więc bardzo ostrożnie podchodzić do zarzutów dotyczących istnienia luki normatywnej, by działalnością orzeczniczą nie wkraczać w sferę tworzenia prawa, zastrzeżoną – co do zasady – dla władzy ustawodawczej. Przedstawiciele doktryny (zob. P. Tuleja, Zaniechanie ustawodawcze, [w:] Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Mariana Grzybowskiego, red. J. Czajowski, Kraków 2007, s. 398, 403-404) oraz Trybunał Konstytucyjny podkreślają brak wyraźnych kryteriów, według których można odróżniać zaniechania od pominięć. Z jednym z najbardziej spornych przypadków – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 listopada 2012 r. – mamy do czynienia wtedy, gdy w rozważanej regulacji prawnej nie uwzględniono pewnych podmiotów czy sytuacji, co może być konsekwencją nietrafnego doboru cech relewantnych, ze względu na które jakieś inne podmioty lub sytuacje zostały wyróżnione, albo wprowadzenia nieuzasadnionego zróżnicowania (sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119). Określoną regulację można uznać za zawierającą unormowanie niepełne wtedy, gdy – w kontekście zasad konstytucyjnych – ma zbyt wąski zakres zastosowania albo pomija treści istotne ze względu na przedmiot i cel tej regulacji. Zbadanie, czy ustawodawca dopuścił się pominięcia prawodawczego, wymaga więc a casu ad casum przeanalizowania danego unormowania w kontekście wzorców i wartości konstytucyjnych, które ze względu na naturę tej regulacji powinny zostać poszerzone o daną kategorię podmiotów lub zachowań. To znaczy, że z norm konstytucyjnych da się odtworzyć wzorzec instytucji prawnej kształtowanej w akcie normatywnym, lecz instytucja ukształtowana w tym akcie konstytucyjnemu wzorcowi nie odpowiada (zob. cytowany wyżej wyrok o sygn. K 21/11). Niezbędnym warunkiem tej analizy jest ustalenie, że w określonej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza jego zakresem, gdyż w wyniku zbyt pochopnego „upodobnienia” materii nieuregulowanych do tych, które znalazły swój wyraz w treści kwestowanego przepisu, Trybunał może wykroczyć poza sferę kontroli prawa (zob. postanowienie TK z: 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125 oraz wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Odnosząc powyższe ustalenia do rozpatrywanej sprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, gdyż zarzut skarżącego nie dotyczy pominięcia prawodawczego. Po pierwsze, przesądza o tym literalne brzmienie art. 7 zakwestionowanej ustawy. Przepis ten stanowi, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zostaną zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Przepis ten nie zawiera elementów potrzebnych do wyprowadzenia z niego prawa podmiotowego. Nie wynika z niego na przykład to, który organ państwa i w jakim trybie byłby zobowiązany do wypłaty rekompensat, ani to, jakiej wysokości miałoby to być świadczenie. Po drugie, w swoim orzecznictwie sądy apelacyjne i Sąd Najwyższy konsekwentnie przyjmują, że zakwestionowany przepis jest jedynie deklaracją ustawodawcy, iż podejmie on w przyszłości określone działania legislacyjne, a jego treść nie kreuje roszczenia osób fizycznych. Przykładowo w wyroku z 10 września 2010 r. (sygn. akt I ACa 401/10) Sąd Apelacyjny w Warszawie orzekł, że art. 7 ustawy o zasobach „ma charakter blankietowy, deklaratywny. Z jego treści nie wynika delegacja ustawowa do wydania aktów prawnych wykonawczych określających zasady wypłaty rekompensat z tytułu utraty własności lasów ze środków budżetu Państwa dla zaspokojenia roszczeń osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, zatem brak podstaw do przyjęcia zaniechania legislacyjnego w tym przedmiocie. Przepis powyższy nie stanowi również samodzielnej podstawy dochodzenia roszczeń o wypłatę rekompensaty albo o zapłatę odszkodowania za utratę własności lokali” (http://www.waw.sa.gov.pl/). Podobne stanowisko wielokrotnie wyrażał Sąd Najwyższy (np. wyrok SN z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt I CSK 547/11, LEX nr 1214323, uchwała SN z 20 grudnia 2012 r., sygn. III CZP 94/12, Biuletyn SN nr 12/2012, poz. 11) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyrok NSA z 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 245/11, LEX nr 984384). Po trzecie, zaspokojenie roszczeń, o których mowa w zakwestionowanym przepisie, wymagałoby uchwalenia regulacji prawnej określającej wiele elementów, takich jak: krąg osób uprawnionych do świadczenia, jego wysokość, przesłanki nabycia świadczenia, tryb jego wypłacania, podmiot dokonujący tych wypłat, a nadto zagwarantowania określonych środków finansowych w budżecie państwa. Nie można zatem przyjąć, że unormowanie rekompensat – jak twierdzi skarżący – jest niepełne. Z uwagi na powyższe Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK – nie uwzględnił zażalenia.