Ts 225/13

227/3/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 2 kwietnia 2015 r. Sygn. akt Ts 225/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej W.F. w sprawie zgodności: 1) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) z art. 64 w zw. z art. 2, w zw. z art. 21 i w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1), 2) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 2 oraz art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: 1) podjąć zawieszone postępowanie, 2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 16 sierpnia 2013 r. W.F. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność: po pierwsze, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) z art. 64 w zw. z art. 2, w zw. z art. 21 i w zw. z art. 32 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1; dalej: protokół); po drugie, art. 9 ust. 1 u.p.z.p. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 2 oraz art. 87 Konstytucji. Skarga została złożona w związku z następującą sprawą. W dniu 23 grudnia 2010 r. skarżący złożył w Sądzie Okręgowym w Poznaniu pozew przeciwko miastu Poznań o zapłatę odszkodowania lub wykupienie nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Po sprecyzowaniu żądania pozwu skarżący domagał się wykupienia nieruchomości, gdyż na skutek uchwalenia planu miejscowego (w 2006 r.) korzystanie z jego nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe. Wyrokiem z 25 lipca 2012 r. (sygn. akt I C 3289/10) Sąd Okręgowy w Poznaniu nie uwzględnił powództwa skarżącego. Wyrokiem z 20 lutego 2013 r. (sygn. akt I ACa 1186/12) Sąd Apelacyjny w Poznaniu oddalił apelację od orzeczenia sądu I instancji. Prokurator Generalny wniósł na rzecz skarżącego skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, dlatego Trybunał Konstytucyjny zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Najwyższym. Wyrokiem z 7 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II CSK 775/13) Sąd ten oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku podzielił stanowiska sądów I i II instancji i stwierdził, że skarżący nie mógł domagać się wykupienia nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż nie zostały spełnione dwie przesłanki dopuszczalności takiego roszczenia. Po pierwsze, w dniu uchwalenia planu miejscowego skarżący nie był właścicielem nieruchomości, z której korzystanie w dotychczasowy sposób na skutek uchwalenia planu – jego zdaniem – stało się niemożliwe. Po drugie, Sąd Najwyższy uznał, że nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego. W przekonaniu skarżącego art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., „w zakresie, w jakim – wobec uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany powodujących niemożliwość lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem – wyklucza ochronę podmiotów uprawnionych do zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości”, jest niezgodny z art. 64 w zw. z art. 2, w zw. z art. 21 i w zw. z art. 32 Konstytucji oraz art. 1 protokołu. Z kolei art. 9 ust. 1 u.p.z.p. jest niezgodny z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 2 oraz art. 87 Konstytucji, w zakresie, „w jakim – zgodnie z treścią (…) nadaną przepisowi przez sądy (…) – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności”. Do naruszonych praw podmiotowych skarżący zaliczył: prawo własności, zasadę ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zakaz dyskryminacji oraz zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzujących go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone na skutek wydania przez sąd lub organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia, którego podstawą prawną jest kwestionowany przepis aktu normatywnego. Skargę konstytucyjną można więc wnieść po spełnieniu łącznie następujących warunków. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia musi być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd bądź organ władzy publicznej orzekły o prawach i wolnościach skarżącego (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). 2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych warunków. 2.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie te przepisy, które były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten jest spełniony wtedy, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje, w sensie normatywnym, treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenie przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z 22 lutego 2001 r., Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77 oraz 2 kwietnia 2003 r., Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145). Aby ustalić, czy tak jest, trzeba odwołać się do sporu, w związku z którym wydano orzeczenie, i odnieść podstawę prawną orzeczenia do przedmiotu zaskarżenia (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 27/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 84). 2.2. Trybunał stwierdza, że art. 9 ust. 1 u.p.z.p. nie był podstawą prawną orzeczenia o prawach podmiotowych skarżącego. Zgodnie z tym przepisem: „[w] celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (…)”. Sądy meriti nie odnosiły się do tego przepisu, nie wyprowadziły z niego wniosków, które ukształtowały sytuację prawną skarżącego. Wprawdzie nawiązywały do treści studium – w szczególności w związku z koniecznością ustalenia przeznaczenia spornej nieruchomości – to jednak podstawą konkluzji, które sądy formułowały w związku z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, był art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Skarżący nie kwestionował zgodności z Konstytucją uchwalania studium, a znaczenie normatywne art. 9 ust. 1 zaskarżonej ustawy sprowadza się do uprawnienia rady gminy do uchwalenia takiego dokumentu. 2.3. Analogiczny wniosek należy sformułować względem art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.: „[j]eżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może (…) żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części”. Skarżący zakwestionował cały pierwszy ustęp art. 36 tej ustawy, jednakże w postępowaniu sądowym, w związku z którym wniósł rozpatrywaną skargę konstytucyjną – zgodnie z żądaniem pozwu – zastosowanie znalazł art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a zatem jedynie w odniesieniu do tego przepisu skarżący może formułować zarzuty niekonstytucyjności. 2.4. Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 9 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z Konstytucją. 3. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżący nie określił sposobu naruszenia swoich praw podmiotowych, do czego był zobowiązany na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Wynika to z co najmniej trzech względów. 3.1. Uzasadnienie rozpatrywanej skargi należy ocenić jako niedostateczne z punktu widzenia wymogów formalnych tego środka odwoławczego. W liczącym dziewiętnaście stron piśmie procesowym skarżący poświęcił niewiele miejsca argumentacji mającej uzasadnić niekonstytucyjność art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., przy czym skoncentrował się głównie na wykazaniu, że dysponował ekspektatywą prawa własności maksymalnie ukształtowaną i że – zgodnie z przytaczanym orzecznictwem Trybunału – podlega ona ochronie. 3.2. Uchybieniem formalnym jest także ograniczenie argumentacji skargi do zakresu podmiotowego zaskarżonego art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Skarżący w skardze oraz pismach procesowych z 14 sierpnia 2014 r. oraz 10 października 2014 r. przedstawiał argumenty za niekonstytucyjnością przyznania uprawnienia do żądania wykupu nieruchomości tylko jej właścicielom lub użytkownikom wieczystym, jeśli korzystanie z tej nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem – wskutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego – stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Z materiału procesowego sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że sądy meriti oraz Sąd Najwyższy nie uznały roszczenia skarżącego z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że w chwili uchwalania planu miejscowego skarżący nie był ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości. Po drugie dlatego, że nie doszło do wymaganych przez art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.: niemożliwości bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Tego fragmentu przepisu skarżący nie kwestionował i nie przedstawił argumentów, które uprawdopodobniłyby jego niekonstytucyjność. 3.3. Trybunał podkreśla, że nawet hipotetyczne uznanie niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w części, w której zbyt wąsko wskazuje zakres podmiotowy, nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącego, gdyż wciąż aktualna pozostawałaby ocena stwierdzająca niespełnienie drugiej przesłanki skutecznego żądania wykupu nieruchomości przez gminę, tj. brak zmiany przeznaczenia nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Brak możliwości zmiany sytuacji prawnej skarżącego skutkuje odmową nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu (zob. postanowienie pełnego składu TK z 13 czerwca 2011 r., SK 26/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46 oraz postanowienie TK z 25 lipca 2012 r., SK 13/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 93). 3.4. Należy również zwrócić uwagę, że w wyroku z 18 grudnia 2014 r. (sygn. K 50/13) Trybunał orzekł, że art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, 951 i 1445, z 2013 r. poz. 21, 405, 1238, 1446 oraz z 2014 r. poz. 379 i 768) w zakresie, w jakim wyłącza roszczenia właścicieli lub użytkowników wieczystych, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym 31 grudnia 1994 r., jeśli takie przeznaczenie zostało utrzymane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Jeśli, zdaniem skarżącego, wyrok ten otwiera mu drogę do wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem SN z 7 sierpnia 2014 r. (czego Trybunał nie przesądza), to zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.) skarżący może skorzystać z właściwych środków procesowych. Wziąwszy pod uwagę powyższe względy, Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.