Ts 220/11

823/II/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 19 czerwca 2013 r. Sygn. akt Ts 220/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.S. w sprawie zgodności: art. 67 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 13 lipca 2011 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 67 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach w razie choroby) – w zakresie, w jakim przewiduje, że roszczenie o wypłatę zasiłku przedawnia się po upływie 3 lat w przypadku, w którym jego niewypłacenie w całości lub w części było następstwem błędu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji. Skargę konstytucyjną wniesiono na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z 14 sierpnia 2000 r. odmówił skarżącemu wypłaty zasiłku chorobowego za okres od 26 maja do 31 lipca 2000 r., błędnie przyjąwszy, że skarżący nie podlegał w tym okresie ubezpieczeniu chorobowemu. Sąd Okręgowy w Lublinie ustalił, że skarżący był uprawniony do uzyskania zasiłku (wyrok z 6 września 2002 r.). Świadczenie to zostało skarżącemu wypłacone po uprawomocnieniu się orzeczenia. W 2009 r. ZUS wydał decyzję, w której stwierdził istnienie zadłużenia na koncie skarżącego z tytułu składek za grudzień 1999 r., kwiecień i maj 2000 r. oraz zobowiązał skarżącego do uiszczenia zaległych należności. Jednocześnie decyzją z 4 września 2009 r. (znak: SZz-20000-60000r-S/2009) ZUS odmówił skarżącemu prawa do odsetek przysługujących mu w związku z opóźnioną wypłatą zasiłku chorobowego za okres od 26 maja do 8 września 2000 r. Wyrokiem z 15 lutego 2010 r. (sygn. akt VII U 834/09) Sąd Rejonowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie oddalił odwołanie wniesione od decyzji ZUS. Sąd Okręgowy w Lublinie – VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 9 grudnia 2010 r. (sygn. akt VIII Ua 39/1) oddalił apelację złożoną od wyroku sądu I instancji. W uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć organy orzekające stwierdziły, że zgodnie z art. 67 ust. 4 ustawy o świadczeniach w razie choroby żądanie wypłaty odsetek od zasiłku chorobowego uległo przedawnieniu. Z wydaniem wskazanych orzeczeń skarżący wiąże naruszenie zasady równości (art. 32 Konstytucji) oraz konstytucyjnej gwarancji równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem skarżącego wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej została naruszona przez wprowadzenie do ustawowej regulacji systemu ubezpieczeń społecznych (który to system opiera się na wzajemności obowiązków państwa i obywatela) przepisu przewidującego dla ubezpieczonego krótszy termin dochodzenia roszczeń z ubezpieczenia społecznego niż termin przewidziany do dochodzenia roszczeń przez ZUS. Tym samym doszło do naruszenia gwarancji wynikających z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Skarżący w uzasadnieniu powyższego zarzutu wskazuje art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: u.s.u.s.), który przewiduje 10-letni termin dochodzenia roszczeń z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, oraz art. 24 ust. 4 u.s.u.s., który przewiduje 10-letni termin dochodzenia należności z tytułu składek (zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. do tych należności zalicza się składki, odsetki oraz opłatę dodatkową). Termin ten jest prawie trzykrotnie dłuższy niż termin dochodzenia przez ubezpieczonego należności z tytułu zasiłku chorobowego, który nie został mu wypłacony z wyłącznej winy ZUS. W ocenie skarżącego podmiot ubezpieczony jest w ten sposób dyskryminowany, gdyż nie ma możliwości odzyskania niewypłaconego mu – z wyłącznej winy ZUS – zasiłku chorobowego oraz należnych od niego odsetek. Zakwestionowany przepis narusza zasadę równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ bezpodstawnie różnicuje sytuację podmiotów mających tę samą cechę: roszczenie z tytułu ubezpieczenia. W dalszej części uzasadnienia zarzutu skarżący odwołuje się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zasady równości. W ocenie skarżącego istotną cechą wspólną ZUS i ubezpieczonego jest rozliczanie wzajemnych należności. Niewypłacone z winy ZUS świadczenia i należne ubezpieczonemu odsetki od niezgodnie z prawem wypłaconego świadczenia chorobowego są – zdaniem skarżącego – świadczeniem spoza zakresu obowiązku składkowego. Skarżący we wniesionej skardze wykazuje, że stosunek ubezpieczeniowy jest szczególnym zobowiązaniem o charakterze publicznoprawnym. W przekonaniu skarżącego strony stosunku ubezpieczeniowego, jako podmioty mające wobec siebie wynikające z niego obowiązki i prawa, są równe i powinny być równo traktowane między innymi w zakresie przestrzegania terminów istotnych do ustalenia prawa do świadczeń i skutków niezachowania tych terminów. Ponadto skarżący podkreśla, że zaskarżony przepis nie przewiduje, od kiedy ma być liczony 3-letni termin przedawnienia, nie wprowadza również możliwości przerwania tego terminu, czy zawieszenia jego biegu. Prowadzi to do sytuacji, w których prawa majątkowe płatnika okazują się iluzoryczne, ponieważ nawet przy ich należytym dochodzeniu przed właściwym organem, niezawiniony przez płatnika upływ czasu prowadzi do ich wygaśnięcia. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie zostało uzależnione od spełnienia licznych warunków wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji wymogiem, którego spełnienie warunkuje merytoryczne rozpatrzenie skargi konstytucyjnej, jest naruszenie konstytucyjnego prawa podmiotowego lub konstytucyjnej wolności wskutek wydania rozstrzygnięcia na podstawie kwestionowanej regulacji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału przesłanka ta oznacza konieczność nie tylko uprawdopodobnienia przez skarżącego, że w jego sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa podmiotowego lub konstytucyjnej wolności, ale także wykazania, że to właśnie w treści zakwestionowanego przepisu upatrywać należy źródło tego naruszenia. Skarżący uprawnienie do wniesienia skargi upatruje w naruszeniu zasady równej ochrony praw majątkowych. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału z zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, wynika nakaz równego traktowania wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarżący nie uprawdopodobnił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotami podobnymi, które powinny być równo traktowane. Na temat możliwości traktowania ZUS i osób ubezpieczonych jako podmiotów podobnych Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wielokrotnie. W wyroku z 12 listopada 2001 r. stwierdził: „zasadniczo ZUS oraz płatnicy składek (ubezpieczeni) zarówno w systemie ubezpieczenia zdrowotnego, jak i społecznego nie są – z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości – podmiotami równymi, mającymi relewantną cechę wspólną. Przeciwnie, wykazują cechy charakterystyczne dla stosunków administracyjnoprawnych. ZUS jako organ rentowy pozostaje we władczej relacji nadrzędności wobec płatników zobowiązanych do uiszczania składek” (P 2/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 249). Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył jednak sytuacji, w których należy uznać ZUS i ubezpieczonego za podmioty podobne. Dotyczy to spraw, w których stronami jest ZUS i ubezpieczony, a które wykraczają poza stosunek ubezpieczenia społecznego i z tego względu nie wchodzą w zakres władczej relacji pomiędzy Zakładem i płatnikiem (np. rozliczanie nienależnych świadczeń składkowych pomiędzy Zakładem i płatnikiem, zob. wyroki TK z: 26 maja 2010 r., P 29/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 35; 19 kwietnia 2012 r., P 41/11, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 41). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że pozostawanie przez ZUS i ubezpieczonego w stosunku ubezpieczeniowym nie przesądza jeszcze – wbrew temu, co twierdzi skarżący we wniesionej skardze konstytucyjnej – o konieczności uznania ich za podmioty podobne, które powinny być jednakowo traktowane. Jest to bowiem stosunek publicznoprawny, którego strony z istoty rzeczy mają różną pozycję i pełnią odmienne funkcje, a zatem strony stosunku publicznoprawnego ex definitione nie mogą być równe. Z tego też względu z samego posiadania przez te podmioty wzajemnych obowiązków i praw wynikających ze stosunku ubezpieczeniowego nie można wnioskować – jak uczynił to skarżący we wniesionej skardze – że są to podmioty podobne i powinny być traktowane równo. Istotne do stwierdzenia, że w analizowanej sprawie można ZUS i płatnika traktować jako podmioty podobne, jest ustalenie, czy termin przedawnienia, o którym mowa w zaskarżonym przepisie, związany jest z tymi elementami stosunku ubezpieczeniowego, które wchodzą w sferę władczą zakładu. Odpowiedź pozytywna na powyższe pytanie oznaczać będzie, że nie ma podstaw do traktowania ZUS i ubezpieczonego (skarżącego) jako podmiotów podobnych, a zatem wskazane w skardze wzorce art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji są nieadekwatne. Skarżący naruszenie zasady równości upatruje w odmowie przyznania mu odsetek za nieterminowo wypłacone świadczenie z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego (zasiłek chorobowy) ze względu na upływ 3-letniego okresu przedawnienia. Niewątpliwie przyznanie ubezpieczonemu zasiłku chorobowego stanowi wykonanie obowiązku w ramach stosunku ubezpieczenia społecznego. Organ rentowy, rozpatrując wnioski o przyznanie zasiłku, pełni funkcję władczą, przejawiającą się w możliwości (ale i obowiązku) wydania decyzji w granicach obowiązującego prawa i z zachowaniem przewidzianych prawem procedur. Na temat odsetek od świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 6 czerwca 2007 r. (sygn. akt II BU 18/06, niepubl.): „w stosunkach opartych na prawie ubezpieczeń społecznych, w których należy poszukiwać podstawy roszczeń ubezpieczonego, odsetki od opóźnionego świadczenia uregulowane są – dla potrzeb tego prawa – wyczerpująco, bez możliwości odwoływania się do przepisów prawa cywilnego. Świadczenia należne w tym systemie nie mają charakteru obligacyjnego, więc obowiązek zapłaty odsetek może wynikać tylko z ustawy”. W orzecznictwie sądowym podnosi się ponadto, że odsetki nie są odrębnym świadczeniem z ubezpieczenia społecznego, lecz świadczeniem akcesoryjnym, które w wypadku zaistnienia określonych w ustawie warunków powinno być przyznane i wypłacone przez organ rentowy bez wniosku ubezpieczonego (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt III AUa 1008/12, niepubl.). Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że nie ma podstaw do uznania odsetek za świadczenie wykraczające poza stosunek ubezpieczenia społecznego i z tego względu niewchodzące w zakres władczej relacji pomiędzy ZUS a płatnikiem. Nie są one wprawdzie świadczeniem stricte z ubezpieczenia społecznego, ale mają charakter świadczenia akcesoryjnego (ubocznego), którego przyznanie znajduje się w gestii ZUS i stanowi wykonanie obowiązku w ramach stosunku ubezpieczenia społecznego. Niewątpliwie do sfery działań władczych ZUS należy także egzekwowanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (tak też w wyroku TK z 26 maja 2010 r., P 29/08). Okoliczność ta ma znaczenie z tego względu, że długość terminu przedawnienia roszczeń z tytułu tych składek stanowi dla skarżącego punkt odniesienia przy konstruowaniu zarzutu naruszenia zasady równości. Wobec powyższego należy stwierdzić, że obywatel (skarżący) i urząd (ZUS) nie mają w tym przypadku wspólnej cechy relewantnej, a zatem nie są podmiotami podobnymi, o których mowa w art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Oznacza to, że odmowa przyznania skarżącemu odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie zasiłku chorobowego nie narusza wskazanych w skardze zasad wynikających z tych przepisów Konstytucji. Tym samym niezasadne stają się także zarzuty naruszenia praw wynikających z art. 67 ust. 1 Konstytucji, które to naruszenie skarżący wiązał z dyskryminującym traktowaniem podmiotu ubezpieczonego w porównaniu do ZUS. Na marginesie Trybunał stwierdza, że zarzuty skarżącego dotyczą nieuregulowania w przepisach prawa możliwości odroczenia czy zawieszenia biegu terminu przedawnienia w przypadku dochodzenia zasiłku chorobowego. Tak sformułowany zarzut nie może być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, gdyż jest w istocie zarzutem na brak w systemie prawa normy regulującej określone stany faktyczne. Zarzut ten nie jest skierowany zatem przeciwko kwestionowanemu przepisowi, lecz przeciwko tzw. luce w prawie. Rozpatrzenie takiego zarzutu naruszałoby art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, z których jednoznacznie wynika, że przedmiotem skargi może być zarzut niekonstytucyjności przepisu. Problem oceny skutków braku stosownej regulacji pozytywnej wykracza zatem poza granice działalności orzeczniczej Trybunału (por. postanowienia TK z: 24 stycznia 1999 r., Ts 124/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 8; 5 października 1999 r., Ts 92/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 174; 5 października 1999 r. i 9 grudnia 1999 r., Ts 50/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 200 i 201; 8 sierpnia 1999 r., Ts 61/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 8; 14 września 1999 r., Ts 80/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 14; 22 września 1999 r., Ts 122/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 27; 26 października 1999 r., Ts 126/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 30; 30 listopada 1999 r., Ts 128/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 32; 21 marca 2003 r., Ts 93/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 170; 4 czerwca 2001 r., Ts 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 228; 7 listopada 2008 r., Ts 173/07, OTK ZU nr 6/B/2008, poz. 229). Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.