Ts 208/09

POSTANOWIENIE z dnia 20 maja 2011 r. Sygn. akt Ts 208/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Janusza C. w sprawie zgodności: art. 129 ust. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 25 sierpnia 2009 r. skarżący zarzucił art. 129 ust. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.) sprzeczność z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji i zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Decyzją z dnia 21 września 2006 r. (ZER-SW 1/610/16165/06) Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA w Warszawie odmówił skarżącemu prawa do emerytury policyjnej ze względu na brak wymaganego okresu zatrudnienia z tytułu służby w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa (okresu traktowanego jako służba w Państwowej Straży Pożarnej). Odwołanie wniesione od powyższej decyzji Sąd Okręgowy w Warszawie – XIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych oddalił wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. (sygn. akt XIII U 1294/06). Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, Wydział III wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. (sygn. akt III AUa 163/09) oddalił apelację wniesioną od orzeczenia sądu I instancji. Orzekające w sprawie sądy przychyliły się do twierdzenia wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do zaliczenia do okresu, który stanowi podstawę przyznania emerytury policyjnej, okresu zatrudnienia w Zakładowej Straży Pożarnej. Skarżący z wydaniem wskazanych powyżej orzeczeń wiąże naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji. W uzasadnieniu postawionego zarzutu zwraca uwagę na porównywalny status funkcjonariusza pożarnictwa ze statusem strażaka mianowanego lub powołanego do pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący wskazuje na identyczne obowiązki spoczywające na obu grupach podmiotów, w tym szczególnie niebezpieczny charakter pracy, pracę w ścisłej podległości służbowej i odpowiedzialność służbową wobec przełożonego. Te okoliczności uzasadniają – zdaniem skarżącego – twierdzenie, że różnicowanie statusu strażaka Państwowej Straży Pożarnej i funkcjonariusza pożarnictwa niemianowanego i niepowołanego na stanowisko w Państwowej Straży Pożarnej w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych narusza zasadę równości i zasadę sprawiedliwości społecznej. Zarządzeniem z 19 października 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni braków skargi konstytucyjnej, m.in. poprzez wskazanie, jakie konstytucyjne prawa lub wolności skarżącego zostały naruszone na skutek wydania rozstrzygnięcia opartego na kwestionowanym przepisie oraz określenie sposobu, w jaki zaskarżony przepis narusza te prawa lub wolności. W piśmie procesowym nadesłanym w celu uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej skarżący wskazał – przytaczając argumenty podniesione już we wniesionej skardze – na naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne oraz zasady sprawiedliwości społecznej przez pozbawienie go uprawnień emerytalno-rentowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować w trybie skargi konstytucyjnej zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W świetle powyższych unormowań konstytucyjnych i ustawowych nie ulega wątpliwości, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej jest taki przepis, który stanowił podstawę prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, a zarazem doprowadził do naruszenia wskazanych jako podstawa skargi konstytucyjnych wolności lub praw. Ponadto w trybie skargi konstytucyjnej wykluczone jest dochodzenie zbadania zgodności z Konstytucją przepisów, którym zarzucić można wyłącznie naruszenie wynikających z Konstytucji zasad przedmiotowych, adresowanych przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczających sposób, w jaki normowane powinny być poszczególne dziedziny życia publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także – wskazując na art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – że to na skarżącym ciąży obowiązek nie tylko wskazania, jakie konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone, ale także określenia, w jaki sposób prawa te lub wolności doznały uszczerbku na skutek wydania na podstawie kwestionowanych przepisów ostatecznego rozstrzygnięcia. Ze wskazanymi w skardze orzeczeniami skarżący wiąże naruszenie zasady równości oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Na temat możliwości dochodzenia ochrony powyższych zasad przedmiotowych, naruszonych ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie przepisów, których konstytucyjność się kwestionuje, Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się niejednokrotnie, w tym najbardziej wyczerpująco w postanowieniach wydanych w pełnym składzie w sprawach o sygnaturach: Ts 105/00 – w zakresie zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji (postanowienia z dnia 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i 60) oraz SK 10/01 – w zakresie zasady równości (postanowienie z dnia 24 października 2001 r., OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Uzasadniając niedopuszczalność ujmowania zasady równości jako źródła konstytucyjnych praw lub wolności, których naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny podniósł w powołanym już postanowieniu z dnia 24 października 2001 r., że wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości stanowi samodzielnie jedynie zasadę ogólną, mającą charakter niejako prawa „drugiego stopnia”, tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich – „samoistnie”. Teza ta – jak podkreślał Trybunał – znajduje swoje uzasadnienie w specyfice przyjmowanego na gruncie Konstytucji rozumienia „równości”, która nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, ale „funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup)”. W związku z powyższym dopuszczalność powołania się w skardze konstytucyjnej na naruszenie zasady równości winna zostać ograniczona wyłącznie do przypadków, w których zostanie wskazane konkretne podmiotowe prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona. Badając dopuszczalność powoływania się na art. 2 Konstytucji, jako źródło konstytucyjnych praw lub wolności, których ochrony można dochodzić w trybie skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny wskazuje w pierwszej kolejności na konieczność precyzyjnego określenia wolności lub prawa podmiotowego, wyinterpretowanego z tego przepisu, którego naruszenie uzasadnić ma legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej. Podkreśla przy tym, że chodzi tu tylko o prawa lub wolności przyjmujące normatywną postać praw podmiotowych. Oznacza to, że ich adresatem jest obywatel (lub inny podmiot prawa), kształtują one jego sytuację prawną, ma on możność wyboru zachowania się, tj. spełnienia lub niespełnienia normy prawnej. Nie stanowi podstawy do wniesienia skargi powołanie się przez skarżącego na naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji norm prawnych, które ze względu na charakter zasad przedmiotowych, adresowane są przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczają sposób, w jaki normowane być powinny poszczególne dziedziny życia publicznego. Odwołanie się do tych zasad, w tym do zasady sprawiedliwości społecznej, może mieć znaczenie tylko w sytuacji, w której skarżący wskaże równocześnie wolność lub prawo podmiotowe mające swoje źródło w przepisie Konstytucji, które doznały uszczerbku na skutek naruszenia powyższych zasad (zob. także postanowienia z dnia 19 grudnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272 oraz 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53). Skarżący w skardze konstytucyjnej nie sprecyzował prawa konstytucyjnego, w zakresie którego doszło do naruszenia zasady równości oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Analiza uzasadnienia skargi prowadzi Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że skarżący wykazuje nierówność w zakresie przyznawania prawa do emerytury policyjnej, która – ze względu na określone ustawowo przesłanki jej przyznania – ma charakter tzw. „wcześniejszej emerytury”. Prawo to jednak, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie wchodzi w zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest bowiem zagwarantowanie obywatelowi odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania spowodowanej niezdolnością do pracy (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170; por. również L. Garlicki, teza 7 do art. 67, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe 1999-2007). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego art. 67 ust. 1 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia – po pierwsze, minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który to zakres ustawodawca ma zagwarantować, oraz – po drugie, sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa (zob. wyroki TK z: 29 kwietnia 2008 r., P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006; 1 kwietnia 2008 r., SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15). Przysługująca skarżącemu ochrona konstytucyjna prawa do zabezpieczenia społecznego obejmuje zatem „minimalny standard wymagań” (tak też TK w wyroku z 24 października 2005 r., P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102). Kwestia statusu prawa do świadczenia emerytalnego przysługującego w ramach systemu „mundurowego” była przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 29 kwietnia 2008 r. (P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46), w którym Trybunał wskazał, że ta kategoria uprawnień nie mieści się w ramach minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który to zakres ustawodawca ma zagwarantować. W konsekwencji należy przyjąć, że naruszenie zasady równości (zasady sprawiedliwości społecznej) w zakresie prawa do tzw. wcześniejszej emerytury nie może uzasadniać wystąpienia ze skargą konstytucyjną, jako że nie ma ono przymiotu prawa konstytucyjnego o charakterze podmiotowym. Niezależnie od powyższego wskazać należy na błędnie określony przedmiot zarzutu naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej w zakresie prawa do emerytury policyjnej. Sformułowanie zarzutów prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż skarżący kwestionuje zbyt wąsko określony zakres podmiotów, którym przysługuje prawo do emerytury policyjnej. Jest to zatem skarga na tzw. pominięcie prawodawcze, czyli zbyt wąski – z punktu widzenia wymagań konstytucyjnych – zakres zastosowania określonej regulacji. Przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił natomiast art. 129 ust. 6 ustawy o Straży Pożarnej, zgodnie z którym: „Strażacy, o których mowa w ust. 1 [czyli dotychczasowi funkcjonariusze pożarnictwa, którzy w ciągu 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy wyrazili pisemną zgodę na stanie się strażakami], niepowołani lub niemianowani na stanowiska służbowe w Państwowej Straży Pożarnej do dnia 30 czerwca 1999 r., tracą status strażaka Państwowej Straży Pożarnej z upływem tego terminu”. Przepis ten wprowadza zatem 7-letni okres przejściowy, w którym przyjmuje się, że osoby niebędące faktycznie strażakami w rozumieniu ustawy o Państwowej Straży Pożarnej traktuje się jak strażaków tylko z tego względu, że w momencie wejścia w życie zaskarżonej ustawy przysługiwał im status funkcjonariusza pożarnictwa. Podkreślić należy, że zaskarżony przepis ma charakter przepisu przejściowego i reguluje sytuację prawną osób będących funkcjonariuszami pożarnictwa, których status zmienił się z momentem wejścia w życie zaskarżonej ustawy. Przepis ten nie określa zatem katalogu podmiotów, którym przysługuje prawo do emerytury policyjnej. O tym, komu przysługuje takie prawo, rozstrzyga art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem: „Emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej lub w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych.”. Zarzut naruszenia zasady równości, uzasadniany faktem przyznania emerytury tylko osobom pełniącym służbę w Państwowej Straży Pożarnej z faktycznym wyłączeniem prawa do tej emerytury osób pełniących służbę w innych jednostkach ochrony przeciwpożarowej tworzących system ratowniczo-gaśniczy Rzeczypospolitej Polskiej, skarżący powinien zatem wysunąć wobec cytowanego art. 12, nie zaś wobec zaskarżonej regulacji. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 pkt 1 i 2 ustawy o TK.