Ts 200/09

261/3/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 10 stycznia 2012 r. Sygn. akt Ts 200/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Wróbel, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Lidii K. w sprawie zgodności: 1) art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) oraz 2) art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 19 sierpnia 2009 r. (data nadania) Lidia K. (dalej: skarżąca) domaga się stwierdzenia niezgodności art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.; dalej: prawo budowlane) oraz art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca zakwestionowała zgodność z Konstytucją normy, według której dla zachowania przez organ administracji publicznej terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia planowanych robót budowlanych. Zakwestionowany przez skarżącą art. 30 ust. 5 prawa budowlanego stanowi, że „zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia”. Z kolei w myśl art. 57 § 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: (1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; (2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego; (3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; (4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; (5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku lub (6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Skarżąca podniosła, że kwestionowane przepisy naruszyły przede wszystkim zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W ocenie skarżącej brak jest bowiem podstaw do uznania, że organy administracji publicznej i obywatele należą do tej samej kategorii, co usprawiedliwiałoby stosowanie art. 57 § 5 k.p.a. do ustalenia terminu wniesienia przez organ administracji sprzeciwu w stosunku do zamierzonych robót budowlanych (art. 30 ust. 5 prawa budowlanego). Skarżąca stwierdziła ponadto, że zaskarżone przepisy naruszają jej prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Powyższe zarzuty zostały sformułowane w związku z następującym stanem faktycznym. Skarżąca 3 kwietnia 2007 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w Legionowie zgłoszenie robót budowlanych. Postanowieniem Starosty Legionowskiego z 16 kwietnia 2007 r. (znak RA.7352-61/07) został na skarżącą nałożony obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Postanowienie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego 25 kwietnia 2007 r. Z uwagi na nieuzupełnienie zgłoszenia Starosta Legionowski decyzją nr 491/07 z 9 maja 2007 r. wniósł sprzeciw (znak RA.7352-61/07). W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 1346/07 z 12 września 2007 r. (nr WI.I.RW/7144-Le/10/07) uchylił decyzję Starosty Legionowskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zaskarżyła decyzję wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił jej skargę wyrokiem z 22 stycznia 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1953/07). Następnie skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 21 kwietnia 2009 r. także oddalił jej skargę (sygn. akt II OSK 574/08). Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został doręczony skarżącej 21 maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jego dopuszczalność. Zasadniczo zostały one unormowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46-48 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, oraz uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z powyższego wynika, że przedmiotem skargi może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty skargi muszą zaś uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonego przepisu określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych, zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym, i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, trzon skargi stanowić winno prawidłowe wskazanie normy dekodowanej z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymagań nie spełnia. Na wstępie Trybunał podkreśla, że na konstytucyjne prawo do sądu, wywodzone z art. 45 ust. 1 Konstytucji, składają się cztery zasadnicze elementy: (1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); (2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; (3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd; (4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. m.in. wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 oraz 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Zdaniem Trybunału skarżąca nie uprawdopodobniła naruszenia przysługującego jej prawa do sądu, w szczególności zaś nie wskazała, z którym elementem tego prawa niezgodne są zaskarżone przepisy oraz w jaki sposób doszło do jego naruszenia. Co więcej, z dokumentów sprawy, w związku z którą wniesiona została skarga konstytucyjna, wynika, że skarżąca skutecznie skorzystała z możliwości kontroli wydanej w jej sprawie decyzji administracyjnej, a zatem zrealizowała swoje prawo do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdza, że skarga nie spełnia wymogu z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał zwraca uwagę, że nie w każdej sprawie występuje konieczność wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi (w trybie art. 36 ust. 2 w zw. z art. 49 ustawy o TK). Uzależnione jest to od ustalenia, czy prawidłowe uzupełnienie braków może przesądzać o nadaniu skardze dalszego biegu (por. postanowienie TK z 19 października 2010 r., Ts 257/08, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 336). Biorąc pod uwagę stan faktyczny dołączony do skargi oraz zawarte w niej argumenty mające przemawiać za naruszeniem konstytucyjnych praw skarżącej, Trybunał stwierdza, że uzupełnienie braków w zakresie zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji nie umożliwiłoby nadania dalszego biegu skardze. W odniesieniu do art. 32 Konstytucji Trybunał prezentuje w swoim orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym prawo do równości ma charakter prawa drugiego stopnia (metaprawa), do naruszenia którego może dojść tylko w zakresie innych praw podmiotowych lub wolności określonych w Konstytucji (por. postanowienia TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225, wydane w pełnym składzie i 30 maja 2007 r., SK 3/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 62). Analizując prawo do równości jako wzorzec kontroli konstytucyjności, Trybunał podkreślał jednak, że o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy do uprzywilejowania lub dyskryminacji dochodzi w stosunku do podmiotów prawa (adresatów norm prawnych) charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną). Punktem wyjścia orzekania o równości musi być zatem zawsze uprzednie ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywalnymi sytuacjami, innymi słowy – czy zachodzi podobieństwo tych sytuacji (por. wyroki TK z: 14 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216; 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41 i 9 grudnia 2008 r., SK 43/05, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 175). W związku z tym należy stwierdzić, że skarżąca nie powiązała naruszenia swojego prawa do równego traktowania z konkretnym prawem podmiotowym określonym w Konstytucji (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji). Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że skarżąca nie wskazała wspólnej cechy istotnej (relewantnej), pozwalającej na ocenę sytuacji organu administracji publicznej oraz skarżącej w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dodatkowo, Trybunał zaznacza, że według twierdzeń zawartych we wniesionej skardze naruszenie zasady równości wynika z równego traktowania – w zakresie zachowania terminów w postępowaniu administracyjnym – strony postępowania administracyjnego oraz organu administracji publicznej. Zarzut ten jednak polega na całkowitym nieporozumieniu. Jak słusznie zauważa skarżąca, „brak jest podstaw do uznania, że organy administracji publicznej i obywatele należą do tej samej kategorii”. Jednak stwierdzenie to nie uzasadnia automatycznie przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady równości wywodzonej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podsumowując, w zakresie naruszenia zasady równości skarga również nie spełnia wymogu z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca, powołując art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli, nie wskazała wynikających z niego konkretnych praw podmiotowych, naruszonych przez zaskarżone przepisy. Tymczasem zasady wyrażone w art. 2 Konstytucji mogą stanowić źródło praw lub wolności – niezawartych w innych normach konstytucyjnych – tylko wówczas, gdy wynikają z nich nowe konstytucyjne prawa podmiotowe. To na skarżącym ciąży obowiązek dokładnego określenia zarówno adresata takiego konstytucyjnego prawa podmiotowego (jego beneficjenta), jak i jego całej sytuacji prawnej powiązanej z możnością wyboru sposobu zachowania się (zob. w szczególności postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60, wydane w pełnym składzie). Trybunał ustalił, że takiej argumentacji skarżąca nie przedstawiła. Z zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wynikają dla skarżącej konkretne konstytucyjne prawa podmiotowe. Tym samym skarżąca nie zrealizowała obowiązku określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze.