Ts 198/13

230/3/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 27 maja 2014 r. Sygn. akt Ts 198/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak – przewodniczący Marek Zubik – sprawozdawca Wojciech Hermeliński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej M.K. i R.P., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 5 lipca 2013 r. M.K. i R.P. (dalej: skarżący) wystąpili o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 36 ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9 i ust. 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.; dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.; dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; po drugie, art. 2 § 1 pkt 1 i § 2, art. 3 pkt 1, pkt 3 lit. c i pkt 9, art. 5 oraz art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa) z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; po trzecie, art. 157 ust. 1 i 1a w związku z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) w związku z art. 36 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji; po czwarte, art. 184 oraz art. 141 ust. 4 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 45 ust. 1, art. 176 i art. 184 Konstytucji. Zdaniem skarżących takie rozumienie przepisów zakwestionowanych w punktach 1 i 2 petitum skargi, które prowadzi do uznania, że do postępowania w sprawie opłaty planistycznej nie mają zastosowania przepisy ordynacji podatkowej, narusza wskazane przez nich przepisy Konstytucji, gdyż jest niezgodne z charakterem tego świadczenia oraz wyłącza stosowanie wobec niego pięcioletniego okresu przedawnienia. Skarżący wskazali również, że – według nich – wykorzystany w ich sprawie operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo, a sądy administracyjne nie wzięły tego pod uwagę. Zdaniem skarżących dokument ten wiąże rozstrzygające w ich sprawie organy, a więc wynik toczącego się obecnie postępowania administracyjnego jest z góry przesądzony. Ponadto skarżący zarzucili, że organy administracji oraz sądy niewystarczająco odniosły się do argumentów i wniosków sformułowanych w kolejnych pismach procesowych. Zarzucili więc niezgodność art. 184 oraz art. 141 ust. 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1, art. 176 i art. 184 Konstytucji. W ich przekonaniu to wskazane przepisy p.p.s.a. pozwalają na oddalenie skargi kasacyjnej bez odniesienia się do wszystkich zarzutów i wniosków skarżących, w tym bez odniesienia się do argumentów wskazujących na zasadność wystąpienia w danej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Postanowieniem z 6 lutego 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W zakresie zarzutów wobec przepisów dotyczących sposobu ustalenia wysokości opłaty planistycznej, jej charakteru oraz terminu przedawnienia roszczeń z nią związanych powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że skarżący nie dysponują ostatecznym orzeczeniem wydanym na podstawie zaskarżonych przepisów. Skarga konstytucyjna została bowiem wniesiona po prawomocnym uchyleniu wydanych w ich sprawie decyzji dotyczących ustalenia wysokości opłaty planistycznej, a więc w trakcie toczącego się postępowania mającego na celu ponowne ustalenie wysokości tej opłaty. W części dotyczącej badania zgodności art. 184 oraz art. 141 ust. 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1, art. 176 i art. 184 Konstytucji powodem odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu było ustalenie, że w tym zakresie skarżący formułują zarzuty dotyczące nieprawidłowego – ich zdaniem – stosowania prawa, nie zaś treści zakwestionowanych przepisów. Ponadto Trybunał przypomniał, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być zarzut naruszenia jedynie tych przepisów Konstytucji, które formułują konstytucyjne wolności lub prawa. Samodzielnych wzorców kontroli przepisów zakwestionowanych w skardze nie mogą więc stanowić między innymi – powołane przez skarżących – art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 84, art. 184 i art. 217 Konstytucji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik skarżących. Wniósł w nim o nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu lub wezwanie skarżących do usunięcia braków formalnych skargi, a także o „bliższe wyjaśnienie”, dlaczego Trybunał przyjął, że w niniejszej sprawie występują przesłanki odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W przekonaniu pełnomocnika Trybunał, stwierdziwszy, że skarga nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), powinien zastosować art. 36 ust. 2 tej ustawy i wezwać skarżących do usunięcia braków formalnych skargi. Zdaniem pełnomocnika Trybunał niesłusznie przyjął, że skoro postępowanie w sprawie skarżących nadal się toczy, to nie doszło w niej do naruszenia ich konstytucyjnych praw i wolności. W sprawie tej zostały już bowiem wydane orzeczenia sądów administracyjnych, które nakazują jej zakończenie w określony sposób. Według pełnomocnika nie było również podstaw do ustalenia, że w części dotyczącej przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi zarzuty skarżących wskazywały jedynie na nieprawidłowe – ich zdaniem – stosowanie prawa, nie zaś na niekonstytucyjność zakwestionowanej regulacji. W przekonaniu skarżących to kwestionowane przepisy nie gwarantują właściwej realizacji ich prawa do sądu. Pełnomocnik skarżących stwierdził również, że Trybunał niezasadnie ogranicza pojęcie konstytucyjnych wolności i praw do praw o charakterze materialnoprawnym, podczas gdy powinno ono obejmować także prawa o charakterze proceduralnym. Jak podkreślił, jego zdaniem art. 84 i art. 217 Konstytucji zawierają gwarancje konstytucyjnych praw podmiotowych i mogą być wzorcami kontroli przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej. Jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie przy rozpatrywaniu skargi tego, że już po jej wniesieniu – decyzją z 25 września 2013 r. (nr SKO.XII-426/4504/22/2013) – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 31 lipca 2013 r (nr UA-7330-4-25/02/MD/EFR/MC), w której na każdego ze skarżących nałożono obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej w wysokości 1/3 kwoty obliczonej na podstawie operatu szacunkowego. Stwierdził również, że skarżący wnieśli na te decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Jak jednak podkreślił, skarżący obawiają się, że obecnie mogą nie uzyskać zwolnienia od obowiązku uiszczenia wpisu od skargi do sądu administracyjnego oraz „mogą »nie przebić się« ze swoimi merytorycznymi racjami ani przed sądami administracyjnymi obu instancji, ani przed Trybunałem Konstytucyjnym”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącym przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny analizuje te zarzuty sformułowane w zażaleniu, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, i do tego ogranicza rozpoznanie tego środka odwoławczego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w rozpatrywanym zażaleniu skarżący nie przedstawili żadnych argumentów, które podałyby w wątpliwość przesłanki odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, przedstawione w postanowieniu z 6 lutego 2014 r. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W zażaleniu skarżący twierdzą, że w wypadku stwierdzenia niespełnienia przez skargę konstytucyjną wymogów określonych w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, Trybunał miał obowiązek wezwać ich do usunięcia braków formalnych skargi. W ocenie Trybunału takie stanowisko skarżących jest nieuzasadnione. Z przepisów ustawy o TK nie da się bowiem wyprowadzić wniosku, że wstępne rozpoznanie skargi zawsze wymaga zastosowania procedury przewidzianej w art. 36 ust. 2 tej ustawy. Takie rozumienie byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej, zgodnie z którą należy każdorazowo oceniać zasadność wzywania do usuwania braków formalnych skargi rozumianych jako uchybienie polegające na nieistnieniu pewnego elementu składającego się na całość. Gdy skarga wykazuje uchybienia, które są nieusuwalne, wzywanie do ich wyeliminowania byłoby niecelowe (zob. postanowienie TK z dnia 17 lutego 2010 r., Ts 185/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 27). W zakwestionowanym postanowieniu art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK był podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie, w jakim skarżący wskazali jako wzorce kontroli zakwestionowanych przepisów unormowania Konstytucji, które nie mają charakteru samodzielnych praw podmiotowych, a więc nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli w postępowaniu skargowym (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 84, art. 184 i art. 217 Konstytucji). W związku z tym, że określony w art. 46 ust. 1 ustawy o TK termin do wniesienia skargi konstytucyjnej jest terminem zawitym, do sformułowania wszystkich tych elementów skargi konstytucyjnej, które w myśl art. 47 ust. 1 ustawy o TK stanowią jej niezbędną treść a Trybunał nie może rozpatrywać merytorycznie zarzutów sformułowanych po upływie tego terminu (zob. np. wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163 oraz postanowienia TK z 22 stycznia 2002 r., Ts 139/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 107 oraz 15 stycznia 2009 r., Ts 99/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 130), skarżący nie mogliby usunąć braków skargi przez uzupełnienie jej o dodatkowe wzorce kontroli. Wzywanie ich do usunięcia braków formalnych skargi w tym zakresie byłoby więc niecelowe. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał prawidłowo przyjął również, że w zakresie badania zgodności: art. 36 ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9 i ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 2 § 1 pkt 1 i § 2, art. 3 pkt 1, pkt 3 lit. c i pkt 9, art. 5 oraz art. 6 ordynacji podatkowej z art. 32 ust. 1, art. 84 i art. 217 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; a także art. 157 ust. 1 i 1a w związku z art. 156 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 36 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji, skarżący nie dysponują ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym na podstawie zakwestionowanych przepisów. Wydana w ich sprawie decyzja w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej została bowiem uchylona i – jak wyraźnie wynika również z rozpatrywanego zażalenia – obecnie toczy się postępowanie mające na celu ponowne ustalenie wysokości tej opłaty, w którym nie zostało jeszcze wydane prawomocne orzeczenie. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przypomina, że „istotą skargi konstytucyjnej jest jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Skarga konstytucyjna może więc być skutecznie wniesiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje możliwością uruchomienia dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie. Do rozstrzygania w sprawach indywidualnych powołane są sądy i organy administracji publicznej, zaś Trybunał Konstytucyjny może rozpoznać skargę dopiero po wyczerpaniu wszelkich procedur, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego” (postanowienie TK z 10 stycznia 2001 r., SK 2/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 6). Skarżący nie mogą więc skutecznie żądać rozpatrzenia skargi konstytucyjnej na przepisy, które dopiero mają być podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w ich sprawie, nawet jeśli są oni przekonani o tym, że treść tego rozstrzygnięcia jest z góry przesądzona (zob. też np. wyrok TK z 16 czerwca 2009 r., SK 5/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 84 oraz postanowienie TK z 14 września 2009 r., SK 51/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 127). W zaskarżonym postanowieniu Trybunał słusznie uznał również, że w zakresie badania zgodności art. 184 oraz art. 141 ust. 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1, art. 176 i art. 184 Konstytucji zarzuty skarżących dotyczyły nieprawidłowego – ich zdaniem – stosowania prawa, nie zaś treści zakwestionowanych regulacji. Skarżący argumentowali bowiem, że sądy rozstrzygające w ich sprawie nie odniosły się w wystarczający sposób do argumentów podniesionych przez nich w trakcie postępowania. Nie odnieśli się natomiast do brzmienia zakwestionowanych przepisów, które regulują zasady uzasadniania orzeczeń wydawanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz wskazują przesłanki oddalenia skargi kasacyjnej. Nie wskazali również, dlaczego – w ich przekonaniu – „istnienie kwestionowanych regulacji proceduralnych nie gwarantuje właściwej realizacji ich prawa do sądu, rozumianego w danym wypadku jako prawo do sądowej kontroli administracji w ramach dwuinastancyjnego postępowania przed sądami administracyjnymi”. Trybunał prawidłowo przyjął więc, że również w omawianym zakresie skardze należało odmówić nadania dalszego biegu. Niezrozumiały jest natomiast argument skarżących, jakoby w zakwestionowanym postanowieniu Trybunał, , zawęził rozumienie pojęcia konstytucyjnych praw i wolności jedynie do praw o charakterze materialnym, nie uwzględniwszy praw proceduralnych, w szczególności „prawa do rozpoznania sprawy przed właściwym organem państwa w ramach odpowiedniej procedury”. Trybunał wielokrotnie bowiem podkreślał, że w treści konstytucyjnych praw podmiotowych, w szczególności prawa do sądu, zawierają się wymogi odpowiedniego ukształtowania procedury rozpoznawania sprawy (zob. np. wyrok TK z 22 października 2013 r., SK 14/11, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 101 i tam cytowane orzecznictwo). W niniejszej sprawie skarżący jednak albo nie sformułowali zarzutów naruszenia takich praw (w zakresie, w jakim jako wzorce kontroli zakwestionowanych przepisów wskazali przepisy nieformułujące konstytucyjnych wolności lub praw) albo zarzuty te były niedopuszczalne z innych przyczyn (w zakresie, w jakim skarżący nie uzyskali ostatecznego rozstrzygnięcia o swoich prawach i wolnościach lub zarzucili nieprawidłowe stosowanie przepisów prawa). Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że – wbrew stanowisku skarżących –w zaskarżonym postanowieniu słusznie uznał, iż art. 84 i art. 217 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli przepisów zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej. Jak bowiem Trybunał zauważył w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 16 lutego 2009 r., art. 84 i art. 217 formułują zasadę powszechności opodatkowania oraz określają warunki nakładania danin publicznych. Nie wyrażają jednak publicznych praw podmiotowych, których ochronie służy skarga konstytucyjna (Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). W rozpatrywanym zażaleniu skarżący nie zakwestionowali natomiast ustalenia, że samodzielnymi wzorcami kontroli w postępowaniu skargowym nie mogą być art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji. Trybunał, w obecnym składzie, stwierdza, że również w tym zakresie postanowienie z 6 lutego 2014 r. jest prawidłowe. Wziąwszy powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia wniesionego na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.