Ts 197/12

POSTANOWIENIE z dnia 20 listopada 2013 r. Sygn. akt Ts 197/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.S. w sprawie zgodności: art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558, ze zm.) z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 13 sierpnia 2010 r. (data nadania) J.S. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca ustawę o Straży Granicznej), w zw. z art. 12 ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 16 lipca 2010 r. (znak KRW – 04196/Op) Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA stwierdził ustanie prawa skarżącego do emerytury policyjnej z dniem 29 kwietnia 2010 r. ze względu na skazanie go prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, którego skarżący dopuścił się w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej popełnione przed zwolnieniem ze służby. Wyrokiem z 5 kwietnia 2011 r. Sąd Okręgowy w Warszawie – Wydział XIII Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt XIII U 12870/10) oddalił odwołanie wniesione od powyższej decyzji. Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, Wydział III oddalił apelację złożoną od orzeczenia sądu I instancji (wyrok z 21 lutego 2012 r., sygn. akt III AUa 824/11). Postanowieniem z 5 lutego 2013 r. Sąd Najwyższy – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej od wyroku sądu II instancji. Naruszenie zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego skarżący upatruje w zróżnicowaniu tej samej grupy zawodowej, tj. emerytów służby mundurowej Policji, którzy dopuścili się przestępstw, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych – na podstawie kryterium daty wydania wyroku skazującego za te przestępstwa. Zgodnie z art. 12 ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej, prawo do zabezpieczenia społecznego w postaci emerytury policyjnej utraciły tylko te osoby, wobec których wydano wyrok po dacie wejścia w życie ustawy wprowadzającej znowelizowany art. 10 ust. 2 (tj. po 11 czerwca 2007 r.). Zdaniem skarżącego przyjęcie daty wydania wyroku skazującego jako kryterium różnicowania nie ma racjonalnego uzasadnienia i narusza art. 32 Konstytucji w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego. Ponadto skarżący wskazuje na naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady należytej legislacji, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. W uzasadnieniu zarzutu wskazuje na niespójność terminologiczną w zaskarżonych przepisach: art. 12 ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej posługuje się pojęciem funkcjonariusza (a nie emeryta), ale odsyła również do art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych, który reguluje sytuację prawną emerytów. W ocenie skarżącego art. 12 ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej nie powinien znaleźć zastosowania w jego sprawie, gdyż stanowi on wyłącznie o skazaniu funkcjonariusza (nie emeryta) za czyn popełniony przed zwolnieniem ze służby prawomocnym wyrokiem wydanym po 11 czerwca 2007 r. W przekonaniu skarżącego sama okoliczność powołania się w tym przepisie na art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych (zastosowanie wykładni systemowej) nie powinna uzasadniać odebrania prawa do emerytury osobom, które już ją pobierają. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie zostało uzależnione od spełnienia licznych przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji wymogiem, od którego spełnienia uzależnione zostało merytoryczne rozpatrzenie skargi konstytucyjnej, jest naruszenie konstytucyjnego prawa podmiotowego lub konstytucyjnej wolności wskutek wydania rozstrzygnięcia na podstawie kwestionowanej regulacji. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie Trybunału, przesłanka ta oznacza konieczność wykazania przez skarżącego, że to właśnie w treści zakwestionowanego przepisu należy upatrywać źródło takiego naruszenia. W skardze konstytucyjnej skarżący łączy naruszenie zasady równości (art. 32 Konstytucji) oraz zasad wynikających z art. 2 Konstytucji z naruszeniem prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Aby stwierdzić, że w niniejszej sprawie wskazane powyżej prawo do zabezpieczenia społecznego doznało uszczerbku na skutek naruszenia zasad konstytucyjnych, konieczne jest wykazanie przez skarżącego, że prawo do emerytury policyjnej – którego został on pozbawiony – mieści się w gwarantowanym przez powołany art. 67 Konstytucji zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego. Treścią określonego w art. 67 Konstytucji prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie każdemu obywatelowi świadczenia na wypadek: niezdolności do pracy ze względu na chorobę albo inwalidztwo, po osiągnięciu wieku emerytalnego (ust. 1), a także w sytuacji pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania (ust. 2). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że wyliczenie to jest enumeratywne, co oznacza, że art. 67 Konstytucji nie odnosi się do sytuacji w nim niewymienionych (zob. wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Analiza przepisów zaskarżonej ustawy – w zakresie relewantnym z punktu widzenia rozpatrywanej skargi konstytucyjnej – prowadzi do jednoznacznego wniosku, że uniezależniają one powstanie prawa do świadczenia emerytalnego od ukończenia określonego w niej wieku. Uzyskane na podstawie tych przepisów świadczenie zbliżone jest charakterem do tzw. wcześniejszej emerytury, tj. prawa do przejścia na emeryturę mimo nieosiągnięcia wieku emerytalnego. Świadczenia te nie mieszczą się w zakresie prawa, które gwarantuje obywatelom Konstytucja w art. 67 ust. 1 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie obywatelowi odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania, spowodowanej niezdolnością do pracy (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170; 11 lipca 2013 r., SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 75; zob. też L. Garlicki, teza 7 do art. 67, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe 1999–2007). Artykuł 67 ust. 1 Konstytucji stanowi podstawę rozróżnienia – po pierwsze, minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który to zakres ustawodawca ma zagwarantować, oraz – po drugie, sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa (zob. wyroki TK z: 29 kwietnia 2008 r., P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06; 1 kwietnia 2008 r., SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40; 7 lutego 2006 r., SK 45/04). Zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy zatem „minimalnego standardu wymagań” (tak też TK w wyroku z 24 października 2005 r., P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102); w pozostałym zakresie mamy zaś do czynienia ze sferą objętą swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej, której kontrola nie mieści się w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego. Nie budzi wątpliwości, że dokonywane poza zakresem „minimum” uregulowania form i zasad realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego powinny być najbardziej optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymogów rozwoju gospodarczego kraju. Jednakże ocena celowości i trafności przyjętych rozwiązań wykracza poza zakres kompetencji sądownictwa konstytucyjnego (tak przykładowo: wyroki TK z: 12 września 2000 r., K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185 oraz 4 grudnia 2000 r., K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294). Analiza orzecznictwa Trybunału prowadzi do wniosku, że istnieją świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego, które zdają się ze swojej istoty przynależeć do minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, podlegającego konstytucyjnej ochronie. Takim świadczeniem niewątpliwie jest emerytura, która ma zagwarantować środki utrzymania w razie zaprzestania pracy w związku z osiągnięciem określonego wieku (zob. wyrok TK z 12 lutego 2008 r., SK 82/06, w którym Trybunał jednoznacznie stwierdził, iż „składnikiem prawa do zabezpieczenia społecznego jest prawo do emerytury”). Prawo do waloryzacji świadczeń emerytalnych tradycyjnie uznawane jest także za jeden z elementów prawa do zabezpieczenia społecznego (wyroki TK z 1 kwietnia 2008 r., SK 96/06 oraz 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165). Pośrednio za element tego „minimum” uznał Trybunał prawo do renty (wyrok TK z 29 kwietnia 2008 r., P 38/06; por. jednak wyrok z 11 marca 2008 r., SK 58/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 26). Za nienależące do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego Trybunał uznał natomiast prawo do świadczeń emerytalno-rentowych w ramach systemu „mundurowego” (wyrok TK z 29 kwietnia 2008 r., P 38/06), jak również uprawnienie do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem (zob. wyrok z 4 stycznia 2000 r., K 18/99). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 38/06 (której przedmiotem była m.in. zgodność art. 10 ustawy o zaopatrzeniu służb mundurowych – w brzmieniu obowiązującym przed 10 czerwca 2007 r. – z art. 67 Konstytucji), o naruszeniu konstytucyjnego prawa do zaopatrzenia emerytalnego, określonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, można byłoby mówić jedynie w sytuacji, w której były funkcjonariusz, pozbawiony prawa do emerytury policyjnej na podstawie art. 10 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych, w brzmieniu obowiązującym przed 11 czerwca 2007 r., byłby również pozbawiony możliwości uzyskania emerytury na zasadach ogólnych, unormowanych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.) albo gdyby obowiązujące przepisy nie stwarzały możliwości uwzględnienia okresu służby w Policji lub w innych formacjach mundurowych przy określaniu prawa do emerytury na podstawie tych przepisów. Gdy nie występuje żaden ze wskazanych powyżej przypadków, nie dochodzi – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, a jedynie do wyłączenia możliwości przejścia na emeryturę na wyjątkowych, preferencyjnych zasadach, związanych z (nienagannym) wykonywaniem szczególnego rodzaju służby publicznej. Wobec powyższego należy podkreślić, że świadczenie, którego skarżący został pozbawiony, nie mieści się w gwarantowanym przez art. 67 ust. 1 Konstytucji „minimum”, zatem nie można w jego odebraniu upatrywać naruszenia tego prawa – szczególnie w sytuacji, w której skarżącemu nadal przysługuje możliwość uzyskania prawa do emerytury z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. W tym kontekście bezprzedmiotowe staje się rozważanie zasadności zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji. Wyrażone w nich zasady mogą bowiem stanowić podstawy wniesienia skargi konstytucyjnej, tylko w zakresie, w jakim ich naruszenie powoduje uszczerbek w konstytucyjnym prawie podmiotowym skarżącego, co – jak wykazano powyżej – nie zachodzi w przypadku skargi, będącej przedmiotem wstępnego rozpoznania. Z uwagi na powyższe, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.