Ts 192/08

767/II/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 12 sierpnia 2008 r. Sygn. akt Ts 192/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie zgodności: art. 26 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 20 czerwca 2008 r. skarżący – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: SKO) – zarzucił, że art. 26 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 7 grudnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 334/06) uchylił decyzję SKO z 10 kwietnia 2006 r. (nr SKO/456/KM/06) oraz utrzymaną w mocy orzeczeniem SKO decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 17 stycznia 2006 r. (nr WKM V 5501-59/D/AK/05) w przedmiocie odmowy zarejestrowania pojazdu. Od powyższego wyroku SKO wniosło skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 19 marca 2008 r. (sygn. akt I OSK/427/07), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpatrzenia, uznając jednak, że nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są usprawiedliwione. W szczególności dotyczyło to podnoszonego naruszenia art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Naruszenie powyższe polegać miałoby na tym, że skład sądu I instancji był sprzeczny z prawem, gdyż uczestniczył w nim asesor sądowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowiący o niezgodności art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108), zarzut ten był bezzasadny. Wprawdzie bowiem Trybunał Konstytucyjny zastrzegł, iż poddana kontroli ustawa kształtuje instytucję asesora sądu powszechnego odmiennie aniżeli przewidziana w p.u.s.a., niemniej jednak w uzasadnieniu swego stanowiska zawarł istotny pogląd, iż stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu przyznającego kompetencję do powierzania asesorowi sądowemu pełnienia określonych czynności sędziowskich nie może stanowić podstawy do kwestionowania jego udziału w wydawaniu wyroków w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu, czyli do momentu utraty przez niego mocy obowiązującej, tj. po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W skardze konstytucyjnej skarżący podnosi, iż art. 26 p.u.s.a. tworzy sytuację, w której urząd asesora, pomimo tego, że nie spełnia szeregu gwarancji właściwych dla władzy sądowniczej, został zrównany z urzędem sędziego w zakresie władzy orzeczniczej. Ponadto, skarżący podkreśla, że asesorzy w sądach administracyjnych są powoływani przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego bez jakiegokolwiek postępowania konkursowego, decyzją arbitralną, pozostającą bez kontroli innych organów państwa. Pełnienie przez asesorów funkcji sędziów narusza – zdaniem skarżącego – konstytucyjną zasadę równego traktowania przez władze publiczne, ponieważ dyskryminuje te podmioty, których sprawy w sądzie rozpoznają asesorzy. Podsumowując, skarżący stwierdza, że asesor jako urzędnik sądowy pozbawiony jest zagwarantowanej przez Konstytucję niezawisłości oraz immunitetu i nie może decydować o podstawowych wolnościach i prawach człowieka. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, którego wniesienie wymaga spełnienia szeregu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Badanie zgodności zarzutów sformułowanych w skardze musi być poprzedzone refleksją dotyczącą zakresu legitymacji do wnoszenia skarg konstytucyjnych. Precyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka prawnego, ustrojodawca szeroko zakreślił krąg podmiotów legitymowanych do skutecznego wniesienia skargi. O tym – czy, komu i na jakich zasadach przysługuje możliwość dochodzenia swoich praw w drodze skargi, decyduje rozumienie konkretnych konstytucyjnych praw i wolności. W zasadzie możliwość ta ujęta jest jako prawo przysługujące jednostce. Skarga stanowi w istocie reakcję na naruszenie wolności i praw związanych ściśle z człowiekiem i obywatelem. Jednocześnie jednak pewne prawa i wolności (np. prawo własności, wolność prowadzenia działalności gospodarczej) – z istoty systemu gospodarczego – są adresowane zarówno do osób fizycznych, jak i podmiotów gospodarczych niebędących osobami fizycznymi. Tym samym, Konstytucja statuuje pewne prawa i wolności odnoszące się do podmiotów zbiorowych, co w konsekwencji prowadzi do uznawania zdolności skargowej osób prawnych. Na względzie jednak mieć należy, że ratio legis takiego stanowiska podyktowana jest dążeniem do intensyfikacji ochrony jednostek, które bądź to tworzą osobę prawną (osoba prawna typu korporacyjnego), bądź korzystają z jej działalności (osoba prawna typu zakładowego); zob. wyrok TK z 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96. Osoby prawne mogą więc być adresatami wolności lub praw konstytucyjnych, jednak tylko w ograniczonym zakresie. Odnośnie do praw, których podmiotami mogą być osoby prawne, należy podkreślić, że podmiotowość ta jest pochodna względem podmiotowości jednostki. Osoba prawna może być podmiotem konstytucyjnych publicznych praw podmiotowych, gdy umożliwia to ich pełniejszą realizację przez poszczególne osoby fizyczne. Stąd niektóre z praw ze swej istoty nie są adresowane do osób prawnych. Dla ustalenia podmiotowego zakresu skargi konstytucyjnej decydujący winien być nie charakter prawny podmiotu skarżącego, ale stwierdzenie, że skarżący jest adresatem danego prawa lub wolności. Osobom prawnym skarga konstytucyjna przysługuje więc tylko wtedy, gdy są beneficjentami określonych praw podstawowych, statuowanych w przepisach konstytucyjnych. W doktrynie podkreśla się też, że skarga konstytucyjna, jako środek ochrony praw i wolności, przysługuje osobie prawnej tylko wtedy, „gdy zajdzie odpowiedniość między charakterem podmiotu i charakterem prawa, na które ten podmiot się powołuje” (B. Banaszak, J. Boć, M. Jabłoński, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 143). Innymi słowy, trzeba przede wszystkim spełnić warunek, by naruszone prawo należało do kategorii tych praw, których podmiotem jest skarżąca osoba prawna (postanowienie TK z 21 marca 2000 r., SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66). Z punktu widzenia legitymacji skargowej decydujące znaczenie ma jednak także wyraźne zróżnicowanie w myśl Konstytucji pozycji prawnej osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego – z jednej strony, z drugiej zaś – pozycji prawnej osób prawnych prawa publicznego, czy też szerzej – organów władzy publicznej. Środki ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, w tym też skarga konstytucyjna, przysługują bowiem jednostce w jej relacjach względem organów władzy publicznej. To bowiem właśnie organ władzy pozostaje w szczególnym stosunku do jednostki, nie stanowiąc względem niej podmiotu równorzędnego. Przyjęcie, że środki przewidziane w art. 77-80 Konstytucji miałyby przysługiwać także organom władzy publicznej byłoby nie tylko sprzeczne z charakterem i istotą tych środków, ale również z podstawową ich funkcją, jaką pozostaje zapobieganie niedozwolonej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Trzeba też podkreślić, iż rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej osoby prawa publicznego prowadziłoby do utożsamienia podmiotów ingerujących w te prawa z ich nosicielami (adresatami). Organy władzy publicznej mają za zadanie stworzyć warunki do korzystania przez jednostki z przysługujących im praw. Podmiotem uprawnionym jest więc jednostka, a podmiotem zobowiązanym organ władzy publicznej (postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26). Co więcej, sytuacja prawna organów władzy publicznej jest uregulowana odrębnie względem przepisów poświęconych wolnościom i prawom człowieka i obywatela. Zadaniem organów władzy publicznej jest wykonywanie określonych prawem kompetencji, nie zaś korzystanie z praw i wolności. Ponadto, sfera wolności i praw człowieka i obywatela nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publicznej, których istota polega na obowiązku realizacji norm prawnych w określonych sytuacjach. Organ władzy publicznej ma odrębne – aniżeli skarga konstytucyjna – środki rozwiązywania konfliktów powstających na tle wykonywania przypisanych mu kompetencji. Służą temu w pierwszym rzędzie rozmaite procedury rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Powyższe uwagi, adresowane ściśle do organów władzy publicznej, odnieść można także do podmiotów, które co prawda nie są organami władzy publicznej, ale w pewnym zakresie wykonują również zadania publiczne (zob. J. Trzciński, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, str. 53). Wykonywanie obowiązków konstytucyjnych związanych z realizacją praw i wolności jednostek zostało więc nałożone nie tylko na organy władzy publicznej, lecz również na inne podmioty, których działania mieszczą się w szeroko rozumianym zakresie władztwa publicznego (postanowienie TK z 26 października 2001, Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001 poz. 298). Podstawę prawną działania samorządowych kolegiów odwoławczych stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.; dalej: u.s.k.o.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Zgodnie z wyżej wymienionymi regulacjami kolegia są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.). Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Pozycję samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym formułuje ponadto art. 17 k.p.a. Przepisy prawa konstytuują więc kolegia jako wyspecjalizowane organy administracyjne o charakterze orzeczniczym, rozpatrujące sprawy administracyjne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 171 ust. 1 Konstytucji. Konstrukcja taka urzeczywistnia wyrażone w art. 78 Konstytucji prawo obywatela do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a. Sposób ukształtowania sytuacji prawnej samorządowych kolegiów odwoławczych wskazuje na to, że są one organami prawa publicznego, którym przysługuje władztwo publiczne, rozstrzygają bowiem o sytuacji jednostki, sytuując się względem niej jako podmiot nadrzędny. Ich tworzenie, w myśl art. 2a u.s.k.o., następuje przez określanie obszaru właściwości miejscowej kolegium przez Prezesa Rady Ministrów w drodze rozporządzenia – co wskazuje na ich powiązanie ze sferą administracji publicznej. Należy również zwrócić uwagę na organizacyjne i pozaorganizacyjne więzi łączące samorządowe kolegia odwoławcze z organami administracji, takimi jak Prezes Rady Ministrów, który jako organ określający obszar właściwości miejscowej sprawuje nadzór administracyjny nad działalnością kolegiów, czy wojewoda zapewniający kolegiom korzystanie z lokali. Charakter działalności kolegiów mieści się w definicji władztwa państwowego sensu largo, przez co podmiotów tych nie można zakwalifikować jako uprawnionych do wnoszenia skarg konstytucyjnych. Niezależnie od powyższych argumentów, przemawiających samoistnie na rzecz niedopuszczalności analizowanej skargi konstytucyjnej, podkreślić należy ponadto, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o TK, skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarga konstytucyjna jest więc ultima ratio, ostatnią szansą dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego przepisu. Jej istotą jest nadzwyczajny i subsydiarny charakter, wynikający z możliwości jej wniesienia dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością dalszego dochodzenia swoich praw w postępowaniu przed sądem lub organem administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny winien więc wkraczać, co wynika z subsydiarnego charakteru skargi, dopiero po wyczerpaniu wszystkich procedur pozwalających rozstrzygnąć sprawę, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego (postanowienie TK z 21 marca 2000 r., SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66). Art. 46 ust. 1 ustawy o TK interpretowany być powinien łącznie z art. 79 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji w ten sposób, iż zasadniczą przesłanką skutecznego złożenia skargi konstytucyjnej jest prawomocny wyrok sądu, orzekający ostatecznie w przedmiocie konstytucyjnych wolności i praw skarżącego (postanowienie TK z 17 marca 1998 r., Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20). Skarżący wiąże wniesioną skargę konstytucyjną z wyrokiem z 7 grudnia 2006 r., wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Trzeba jednak zauważyć, że po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 19 marca 2008 r.), zaś sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji, w związku z którym sformułowano zasadnicze zarzuty skargi konstytucyjnej, utracił tym samym niezbędny walor „ostatecznego orzeczenia”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Także i z tej przyczyny nadanie dalszego biegu byłoby więc prawnie niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji.