Ts 19/00

211 POSTANOWIENIE z dnia 20 września 2000 r. Sygn. Ts 19/00 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jerzy Stępień – przewodniczący Marian Zdyb – sprawozdawca Zdzisław Czeszejko-Sochacki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2000 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Narodowego Funduszu Inwestycyjnego H. SA, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. Uzasadnienie: Skargą konstytucyjną z 12 lutego 2000 r. skarżący – Narodowy Fundusz Inwestycyjny H. SA wniósł o stwierdzenie, że art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 1995 r. Nr 13, poz. 59 ze zm.) jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 203 ust. 3 i art. 207 Konstytucji RP. Podstawą wniesienia skargi konstytucyjnej stało się pismo Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z 24 maja 1999 r. potwierdzające prawidłowość zakresu kontroli ustalonego pismem z 13 kwietnia 1999 r. przez Wicedyrektora Departamentu Skarbu Państwa i Prywatyzacji. Na pismo Prezesa NIK skarżący NFI H. SA wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 16 listopada 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę z uwagi na jej niedopuszczalność. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż kwestionowany przepis jest niezgodny z konstytucją, gdyż nie określa minimum udziału państwa w przedsiębiorstwie, które może być poddane kontroli NIK. Ponadto przepis ten nie stwarza możliwości sądowej weryfikacji działań kontrolnych i umożliwia dowolne określenie przez organ kontrolujący zakresu kontroli. Skarżący twierdzi także, iż przepis wykracza poza zakres konstytucyjnej regulacji dotyczącej Najwyższej Izby Kontroli. Skarżący twierdzi, iż nie jest jednostką, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, ponieważ nie wykorzystuje majątku Skarbu Państwa, jakim są należące do tegoż akcje NFI H. SA. Zatem zaskarżony art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy nie dawał NIK podstaw do kontroli w NFI H. SA, w którym Skarb Państwa posiada tylko 16% akcji. W efekcie, jak podnosi skarżący, doszło do przeprowadzenia kontroli państwowej sprywatyzowanego już podmiotu. W postępowaniu kontrolnym stanowiącym podstawę wniesienia niniejszej skargi doszło, zdaniem skarżącego, do uznaniowego i niezaskarżalnego określenia zakresu kontroli prowadzonej przez NIK w stosunku do podmiotu gospodarczego z udziałem państwa. Stanowi to naruszenie zasady zaufania do państwa, zasady prawa do sądu i prawa własności. Prowadzi też do nieuzasadnionej ingerencji w działalność podmiotów niepaństwowych. Postanowieniem z 6 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania biegu skardze konstytucyjnej. W uzasadnieniu podano, iż zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej skierowane są w istocie przeciw zawierającym tę samą treść normatywną przepisom art. 203 konstytucji. Zarzuty tego rodzaju nie mogą stanowić podstawy skargi konstytucyjnej, w której, w myśl art. 79 ust. 1 konstytucji, skarżący może kwestionować naruszenie wolności lub praw przez akt normatywny będący aktem hierarchicznie niższym od konstytucji. W świetle tych ustaleń Trybunału Konstytucyjnego, skarżący nie wskazał sposobu naruszenia swych konstytucyjnych praw, co stanowi konieczny element skargi konstytucyjnej. Pismem z 15 marca 2000 r., skarżący NFI H. SA wniósł zażalenie na odmowę nadania biegu skardze konstytucyjnej. Uzasadniając zażalenie skarżący podniósł, iż kwestionowany przepis ustawy o NIK nie stanowi konkretyzacji normy konstytucyjnej, ale ma samodzielny – niezależny od niej charakter. W dalszej części uzasadnienia skarżący wywodzi, że sam fakt posiadania przez Skarb Państwa udziału w kapitale akcyjnym kontrolowanego podmiotu nie określa jeszcze zakresu kontroli działalności takiego podmiotu przez NIK, ponieważ spółka nie wykorzystuje majątku akcjonariusza. Zdaniem skarżącego, u podstaw kwestionowanego przepisu leży zamiar poddania kontroli każdej jednostki organizacyjnej i każdego podmiotu gospodarczego, którego udziałowcem, choćby w niewielkiej części, jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Ponadto przepis ten pozbawia kontrolowane podmioty prawa do kontroli sądowej działania NIK, a tym samym ogranicza konstytucyjne prawo do sądu. W konkluzji skarżący podnosi, iż kwestionowany przepis ustawy o NIK w obecnym brzmieniu stanowi ograniczenie praw i wolności większe niż jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa, a nadto w jego treści dokonano nieprawidłowej konkretyzacji normy konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Wniesiona na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Ma ono na celu m.in. zbadanie warunków formalnych, jakie powinna spełniać skarga konstytucyjna. Podstawowe znaczenie na tym etapie ma też stwierdzenie istnienia po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej. Podstawą stwierdzenia takiej legitymacji jest przede wszystkim ustalenie istnienia po stronie skarżącego formalnych przesłanek dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi konstytucyjnej. Art. 79 ust. 1 Konstytucji RP stanowi iż każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść do Trybunału Konstytucyjnego skargę w sprawie zgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach albo obowiązkach. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że za ostateczne rozstrzygnięcia mogące stanowić przesłankę do wystąpienia ze skargą konstytucyjną przyjąć można tylko rozstrzygnięcia o charakterze materialnym (tak w orzeczeniach: Ts 1/97, Ts 22/97, Ts 27/97). W rozstrzygnięciu z 21 stycznia 1998 r. wydanym w sprawie Ts 27/97 Trybunał Konstytucyjny szczegółowo przedstawił podstawowe zagadnienia dotyczące istoty, stanowiącego podstawę do wniesienia skargi, ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej przyjmując, że: “możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej powstaje po zakończeniu postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego w konkretnej sprawie, w której orzekano na podstawie przepisu ustawy (...) któremu zarzuca się niekonstytucyjność. (...) Chodzi zatem o tak rozumiane ostateczne orzeczenie (decyzję), którego podstawę stanowi kwestionowany w skardze przepis”. Przesłanka ta nie jest spełniona w sytuacji, “gdy zainteresowany wniósł skargę do NSA, ale skarga została odrzucona nie wywołując skutków jakie prawo wiąże z wniesieniem skargi odpowiadającej wszystkim wymogom formalnym”. W przedmiotowej sprawie podstawą wniesienia skargi konstytucyjnej stało się pismo Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z 24 maja 1999 r., potwierdzające prawidłowość zakresu kontroli, ustalonego pismem z 13 kwietnia 1999 r. przez Wicedyrektora Departamentu Skarbu Państwa i Prywatyzacji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, tego rodzaju pisma Prezesa NIK oraz osób przez niego upoważnionych, nie mają charakteru ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach i wolnościach. Nie można też uznać, że zostały wydane przez organ administracji publicznej. Nie zostały zatem spełnione warunki określone w art. 79 ust. 1 konstytucji. Najwyższa Izba Kontroli jest centralnym, konstytucyjnym organem państwa i ze swej istoty nie może zostać zaliczona do organów administracji publicznej, o których mowa w art. 79 konstytucji. Tak określone kryterium podmiotowej identyfikacji organu administracji samo w sobie nie przesądza o niemożności wydania przezeń ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczącej praw i wolności skarżącego. Organom państwa nie będących organami administracji publicznej mogą być bowiem przekazane zadania z zakresu administracji publicznej, a przez to także prawo władczego działania (m.in. podejmowania decyzji). Jednakże ani Prezesowi NIK, ani też innym organom Najwyższej Izby Kontroli prawo takie w zakresie spraw, których dotyczy skarga, nie zostało ustawowo przekazane. Stanowiące podstawę wniesienia skargi pismo Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z 24 maja 1999 r. nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani ostatecznego postanowienia, a zatem nie stanowi władczej formy działania administracji publicznej. Są to raczej czynności o charakterze techniczno-organizacyjnym, mające na celu przygotowanie kontroli. Z tego powodu pismo Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z 24 maja 1999 r. ani pod względem formalnoprawnym, ani ze względu na jego treść nie może zostać uznane za władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżącego. Na stanowiące podstawę wniesienia niniejszej skargi pismo Prezesa NIK, skarżący NFI H. SA wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 16 listopada 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę z uwagi na jej niedopuszczalność. Odrzucając skargę NSA oparł się na podobnej sprawie, gdzie w postanowieniu z 13 czerwca 1997 r. wyraził pogląd, iż czynności kontrolne NIK “nie są czynnościami podjętymi przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA”. Postanowienie o odrzuceniu skargi przez NSA ma charakter rozstrzygnięcia formalnego i jako takie nie określa sytuacji prawnej skarżącego w zakresie jego praw i obowiązków. Postanowienie takie nie może zatem stanowić przesłanki skutecznego wniesienia skargi konstytucyjnej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Po rozważeniu przedstawionych powyżej argumentów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżący NFI H. SA nie posiada legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak formalnej przesłanki dopuszczalności skargi w postaci wydania przez organ administracji publicznej ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie praw i obowiązków skarżącego. Trybunał podzielił jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia z 6 marca 2000 roku. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej argumenty Trybunał Konstytucyjny postanowił nie uwzględnić zażalenia.