Ts 18/12

250/3/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 6 czerwca 2013 r. Sygn. akt Ts 18/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Wróbel – przewodniczący Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca Wojciech Hermeliński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Marzanny S., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej Marzanny S. (dalej: skarżąca), wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 18 stycznia 2012 r. (data nadania), zarzucono niezgodność: (1) art. 41 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696, ze zm.; dalej: ustawa refundacyjna) – w zakresie, w jakim pozbawia wnioskodawcę prawa do rozpatrzenia sporu pomiędzy dwoma podmiotami cywilnoprawnymi przez niezawisły sąd powszechny, wprowadzając w to miejsce nowy rodzaj tytułu egzekucyjnego, zwany w ustawie „zaleceniami pokontrolnymi” – z art. 65 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 22 Konstytucji; (2) art. 41 ust. 7 ustawy refundacyjnej – w zakresie, w jakim pozbawia wnioskodawcę prawa do zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia i sprzedaży leków refundowanych bez wyroku sądu powszechnego, a tylko na podstawie prywatnego dokumentu podmiotu cywilnoprawnego, zwanego w ustawie „oświadczeniem o rozwiązaniu umowy” – z art. 21 ust. 1, art. 22, art. 42 oraz art. 64 Konstytucji; (3) art. 42 ustawy refundacyjnej – w zakresie, w jakim pozbawia wnioskodawcę prawa do rozpatrzenia sporu pomiędzy dwoma podmiotami cywilnoprawnymi przez niezawisły sąd powszechny, wprowadzając w to miejsce nieznane wcześniej w porządku prawnym „ostateczne stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia” – z art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji; (4) art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy refundacyjnej – w zakresie, w jakim pozbawia wnioskodawcę prawa rozpatrzenia sporu pomiędzy dwoma podmiotami cywilnoprawnymi przez niezawisły sąd powszechny, wprowadzając w to miejsce nowy rodzaj tytułu egzekucyjnego, zwany w ustawie „wezwaniem do zapłaty” – z art. 65 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1, art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji. Zakwestionowanym przepisom zarzucono naruszenie: zasad demokratycznego państwa prawnego, równości i proporcjonalności, prawa do sądu, wolności wyboru zawodu, prawa ochrony własności i innych praw majątkowych, a także – kryterium ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wskazano, że podstawę do wniesienia tego środka prawnego do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi jakiekolwiek orzeczenie lub inne rozstrzygnięcie władzy publicznej, ponieważ „w opinii skarżącej nie przysługuje jej żadna droga odwoławcza”, a skarga „powinna zostać rozpatrzona bez wyczerpywania jakiejkolwiek drogi odwoławczej, ze względu na brak takowej”. 2. Postanowieniem z 19 listopada 2012 r. – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania. 2.1. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał podkreślił, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o TK podstawą do wniesienia przez jednostkę skargi konstytucyjnej jest wydanie na podstawie zaskarżonego aktu normatywnego (przepisów w nim zawartych) wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, w którym orzeczono ostatecznie o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego. Wprawdzie przedmiotem kontroli w postępowaniu skargowym jest problem zgodności z Konstytucją objętego skargą aktu normatywnego, niemniej, wcześniejsze wydanie „ostatecznego orzeczenia” przez sąd bądź organ administracji publicznej stanowi conditio sine qua non zainicjowania tej formy kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wynika to z przyjętej przez polskiego ustrojodawcę konstrukcji skargi konstytucyjnej, zgodnie z którą instytucja ta służy uruchomieniu postępowania o charakterze nadzwyczajnym i subsydiarnym w stosunku do innych środków i procedur ochrony konstytucyjnych praw i wolności skarżącego. Jak wynikało z treści oświadczenia sformułowanego na s. 7 uzasadnienia skargi konstytucyjnej: w sprawie skarżącej nie została wydana żadna decyzja, orzeczenie sądowe lub innego typu rozstrzygnięcie legitymujące ją do wystąpienia z tym nadzwyczajnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Subiektywne przeświadczenie skarżącej, że brak jest jakiejkolwiek drogi odwoławczej od ewentualnych aktów prawnokształtujących wydanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia na podstawie zakwestionowanych przepisów, per se nie może stanowić o dopuszczalności skargi konstytucyjnej w świetle obiektywnego kryterium ustanowionego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Brak takiego orzeczenia (np. postanowienia sądu administracyjnego lub powszechnego, stwierdzającego nieposiadanie kognicji do weryfikacji czynności podjętych przez Narodowy Fundusz Zdrowia na podstawie ustawy refundacyjnej) uniemożliwia rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej. Składającemu skargę ustrojodawca nie przyznał bowiem uprawnienia do zainicjowania przed Trybunałem Konstytucyjnym kontroli abstrakcyjnej konstytucyjności prawa, lecz wyłącznie uprawnienie do kontroli konkretnej. W niniejszej sprawie nie została zatem spełniona podstawowa przesłanka dopuszczenia skargi do merytorycznego rozpoznania, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. 2.2. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 26 listopada 2012 r. 3. W sporządzonym przez radcę prawnego piśmie procesowym, wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 3 grudnia 2012 r. (data nadania), skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z 19 listopada 2012 r., w którym zarzuciła Trybunałowi: (1) naruszenie art. 79 Konstytucji – „poprzez przyjęcie, że czynności organu cywilnoprawnego, jakim bez wątpienia jest Narodowy Fundusz Zdrowia mogą zastąpić prawomocne orzeczenia sądów lub organów administracji państwowej oraz że wyczerpanie quasi drogi odwoławczej wewnątrz podmiotu cywilnoprawnego jest tym samym, co wydanie orzeczenia przez sąd lub organ administracji publicznej o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach skarżącej określonych w Konstytucji RP”; (2) naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy o TK – „przez przyjęcie, że skarżącej przysługuje droga prawna, o której mowa w powołanym artykule, zamiast przyjąć zgodnie z wolą ustawodawcy, że w tym szczególnym przypadku, w którym skargę składa skarżąca, brak drogi prawnej, o której mówi zarówno art. 79 Konstytucji RP, jak też powołany art. 46 ust. 1 ustawy”; (3) naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy o TK – „przez przyjęcie, że czynności (pisma, zalecenia pokontrolne, wezwanie do zapłaty) organu cywilnoprawnego, jakim bez wątpienia jest Narodowy Fundusz Zdrowia są przesłanką sine qua non do wniesienia skargi konstytucyjnej przez obywatela, o której mówi powołany art. 47 ust. 2 ustawy”; (4) naruszenie art. 79 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o TK – „przez przyjęcie, że ustawowe ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej w formie apteki ogólnodostępnej zaopatrującej ludność w leki refundowane jest możliwe na podstawie niezaskarżalnego pisma (tak zwane zalecenia pokontrolne) organu cywilnoprawnego, jakim bez wątpienia jest Narodowy Fundusz Zdrowia”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a odniesienie się do treści zażalenia musi zostać poprzedzone uwagami natury ogólnej, dotyczącymi zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu przed polskim sądem konstytucyjnym. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego przedmiotu kontroli. Istotne jest przy tym, że niemożność działania Trybunału ex officio zachowuje aktualność we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem. Stąd należy przyjąć, że podmiot występujący z zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu. Niezwykle istotną kwestią jest przy tym funkcja, jaką pełni ten środek odwoławczy. Jak wynika z treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK na postanowienie w sprawie nienadania skardze dalszego biegu skarżącemu przysługuje zażalenie do Trybunału w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotem zażalenia jest wydane w ramach wstępnej kontroli postanowienie dotyczące oceny strony formalnej skargi. Ze względu na to, że w przepisie tym stanowi się o postanowieniu w sprawie nienadania dalszego biegu skardze, należy uznać, że zażalenie może odnosić się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów przemawiających za negatywną oceną strony formalnej skargi. Brak takiego odniesienia musi zostać każdorazowo oceniony jako niepodważenie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu i skutkować będzie nieuwzględnieniem zażalenia (por. np. postanowienie TK z 31 października 2011 r., Ts 306/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 381). 3. Przystępując do oceny wniesionego przez skarżącą środka odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że w pierwszym, trzecim i czwartym zarzucie zażalenia nie odniosła się ona w żaden sposób do treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a jedynie przypisała Trybunałowi autorstwo pewnych sformułowań, które ani wprost, ani pośrednio nie wynikają z treści motywów kwestionowanego orzeczenia. 4. Odnosząc się do drugiego zarzutu zażalenia, Trybunał stwierdza, że jest on bezzasadny w stopniu oczywistym i wynika z rażącej nieznajomości przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej przepisów dotyczących kognicji polskiego sądu konstytucyjnego. 4.1. Powodem odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej wniesionej w niniejszej sprawie było ustalenie, że skarżąca – co zresztą sama oświadczyła w uzasadnieniu skargi – nie dysponuje żadnym ostatecznym rozstrzygnięciem sądu administracyjnego lub powszechnego, które wskazywałoby na niedopuszczalność sądowej weryfikacji czynności podjętych przez Narodowy Fundusz Zdrowia na podstawie przepisów ustawy refundacyjnej (w tym objętych analizowaną skargą) i stanowiło ingerencję w jej konstytucyjne prawa lub wolności. 4.2. Trybunał podkreśla, że przyjęta w zaskarżonym postanowieniu wykładnia art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika z istoty skargi konstytucyjnej jako nadzwyczajnego i subsydiarnego środka ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. Zgodnie z wolą ustrojodawcy, wyrażoną w art. 79 ust. 1 Konstytucji, istotą skargi konstytucyjnej jest kontrola zgodności z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego, określonych w Konstytucji. Z tego względu skargę konstytucyjną można złożyć dopiero po wyczerpaniu drogi prawnej i uzyskaniu ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o TK (zob. postanowienie pełnego składu TK z 4 lutego 1998 r., Ts 1/97, OTK ZU nr 2/198, poz. 17 oraz postanowienie TK z 28 listopada 2001 r., SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267). Innymi słowy: warunkiem sine qua non rozpoznania skargi przez Trybunał jest odniesienie sformułowanych zarzutów do przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia prowadzącego do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Brak takiego orzeczenia (in casu: postanowienia sądu administracyjnego lub sądu powszechnego o niedopuszczalności drogi odwoławczej) upodabnia skargę konstytucyjną do skargi powszechnej (actio popularis), nieprzewidzianej przepisami polskiego prawa, albo też wniosku w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, który mogą złożyć jedynie podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji. Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – postanowił jak w sentencji.