Ts 163/09

126/2/B/2010 POSTANOWIENIE z dnia 18 marca 2010 r. Sygn. akt Ts 163/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Kotlinowski – przewodniczący Mirosław Granat – sprawozdawca Marian Grzybowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Powiatu Kluczborskiego, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 3 lipca 2009 r., sporządzonej przez pełnomocnika powiatu, zakwestionowana została zgodność art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.) z art. 16 ust. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 165 ust. 1, art. 94 w związku z art. 2, art. 165 ust. 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Postanowieniem z 15 grudnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Takie rozstrzygnięcie spowodowane było brakiem zdolności skargowej jednostki samorządu terytorialnego – powiatu kluczborskiego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano ponadto, że skarga konstytucyjna nie jest instrumentem służącym rozstrzyganiu sporów o charakterze publicznoprawnym i z tego powodu nie może być wykorzystywana przez jednostki samorządu terytorialnego do ochrony swych praw. Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie, w którym przedstawił szeroką argumentację przemawiającą za przyznaniem zdolności skargowej organom samorządu terytorialnego. W piśmie dowodzi, że: (1) art. 79 ust. 1 Konstytucji przyznaje „każdemu” możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej; nie tylko więc osobom fizycznym, ale również osobom prawnym; (2) jednostki samorządu terytorialnego podlegają sferze imperium państwa, stąd należy uznać, że są one adresatami uprawnień wynikających z określonych praw konstytucyjnych; (3) podział na sfery imperium i dominium traci na wyrazistości; jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować zadania z zakresu administracji publicznej w formach charakterystycznych dla prawa prywatnego, co uzasadnia przyznanie im ochrony konstytucyjnej; (4) powiat jest organizacją reprezentującą jego mieszkańców, co winno przemawiać za przyznaniem mu zdolności skargowej; (5) istnieje szereg praw konstytucyjnych, których adresatem może być jednostka samorządu terytorialnego i które mogą zostać uszczuplone z uwagi na niekonstytucyjną treść przepisów stosowanych przez organy władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Wniesione zażalenie nie podważyło zasadności argumentacji zaskarżonego postanowienia i dlatego nie podlega uwzględnieniu. Już na wstępie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że znaczna część argumentacji przedstawionej w niniejszym środku odwoławczym opiera się na błędnym założeniu, przewidującym możliwość uruchomienia przez jednostkę samorządu terytorialnego kontroli konstytucyjności prawa dla realizacji interesu obiektywnego, jakim jest eliminacja z porządku prawnego przepisów niezgodnych z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie nie podziela tego poglądu. Analiza przepisów konstytucyjnych dotyczących samorządu terytorialnego (art. 165-168), a także unormowań poświęconych inicjowaniu kontroli konstytucyjności prawa (art. 191) nie pozwala na wyprowadzenie wniosku o możliwości wszczęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego postępowania kontrolnego przed Trybunałem dla ochrony interesu prawnego osób trzecich. Po pierwsze, Konstytucja w art. 191 wyczerpująco uregulowała krąg podmiotów mających tzw. legitymację generalną w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ten sam przepis określa podmioty wyposażone w legitymację szczegółową (a wśród nich organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego) – wniosek inicjujący kontrolę konstytucyjności pochodzący od tych podmiotów jest dopuszczalny, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Po drugie, trudno uznać, że rolą samorządu jest podejmowanie działań mających na celu zapewnienie spójności i niesprzeczności systemu prawnego w państwie. Jak więc wynika z powyższego, ustrojodawca świadomie wyłączył jednostki samorządu terytorialnego z pierwszej grupy podmiotów, a umiejscowił je w drugiej grupie, aczkolwiek wyraźnie połączył tę możliwość z istnieniem zależności pomiędzy kwestionowaną niekonstytucyjnością regulacji a zakresem działania organów stanowiących. Uznanie, że jednostki samorządu terytorialnego są dodatkowo upoważnione do występowania ze skargą konstytucyjną prowadziłoby do zatarcia granic pomiędzy art. 79 ust. 1 i art. 191 Konstytucji. Jeśli więc jednostka samorządu terytorialnego dostrzega niezgodność aktów normatywnych z konstytucyjnymi zasadami dotyczącymi reguł jej funkcjonowania, Konstytucja przyznaje możliwość zainicjowania kontroli w trybie określonym w art. 191 ust. 1 pkt 3. Nadto, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że z istoty skargi konstytucyjnej wynika, że jest ona środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, służącym zasadniczo osobom fizycznym. Regulacja poświęcona skardze (art. 79 Konstytucji) znajduje się w rozdziale II ustawy zasadniczej, poświęconym wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela. W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że ustrojodawca szeroko określił zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jako środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Wyznaczony jest on przede wszystkim pojęciem „każdy”, w zakresie którego mieszczą się zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne. Stanowisko to znalazło również pełne potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. postanowienie TK z 6 kwietnia 1998 r., Ts 9/98, OTK ZU z 1999 r. SUP., poz. 27). Ustrojodawca, wprowadzając w Konstytucji katalog praw i wolności oraz środki ich ochrony, kierował się jednak założeniem, w myśl którego podstawową funkcją tych praw ma być funkcja ochronna. Z funkcji tej wynika przede wszystkim ochrona jednostki przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej oraz zobowiązanie tych organów do podjęcia działań gwarantujących realizację konstytucyjnych wolności lub praw. Skarga konstytucyjna przysługuje więc w pierwszej kolejności osobom fizycznym, a osobom prawnym tylko wtedy, gdy są one adresatami wolności lub praw konstytucyjnych (zob. postanowienia TK z: 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298 oraz 6 lutego 2001 r. i 3 kwietnia 2001 r., Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 i 73). Podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych osób (por. postanowienie TK z 12 października 2004 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25). Nie można więc uznać, że jednostka samorządu terytorialnego, której organy sprawują władzę publiczną, może jednocześnie poszukiwać ochrony przed organami wykonującymi władztwo publiczne. Rozszerzenie zakresu skargi konstytucyjnej mogłoby doprowadzić do utożsamienia podmiotów ingerujących w prawa jednostek z ich nosicielami. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w postanowieniu z 25 lipca 2002 r., że „z istoty skargi wynika, iż przysługuje ona podmiotom prywatnoprawnym, w sytuacji gdy ich prawa są naruszane przez działanie podmiotów prawa publicznego” (Ts 67/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 231). W zażaleniu podniesiono także, że powiat jest osobą prawną typu korporacyjnego, w której podstawowe znaczenie ma substrat osobowy – ogół mieszkańców powiatu. Jeśli więc jednostka samorządu terytorialnego korzysta ze skargi konstytucyjnej, czyni to kierując się interesem członków wspólnoty. Argumentacja powyższa – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – abstrahuje od zasady bezpośredniości skargi konstytucyjnej. Zgodnie z tą regułą skargę może złożyć osoba, której wolności lub prawa zostały naruszone, nie może zaś złożyć podmiot, który występuje w imieniu osób trzecich i zarzuca naruszenie konstytucyjnych praw tych osób (zob. postanowienie TK z 14 stycznia 2003 r., Ts 82/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 48). Powiat nie jest więc uprawniony do występowania ze skargą konstytucyjną w celu ochrony praw podmiotowych jego mieszkańców. Nie można również uzasadniać możliwości przyznania zdolności skargowej powiatowi faktem podlegania jednostek samorządu terytorialnego sferze państwowego imperium. Powiązania ustrojowe państwa i jednostek samorządowych oraz powstałe na tym tle ewentualne spory każą jednoznacznie zakwalifikować te relacje jako publicznoprawne. Ze swej istoty nie mogą one podlegać ochronie, jaka wynika ze skargi konstytucyjnej. Oceny tej nie zmienia również podnoszona w zażaleniu okoliczność zacierania się różnic między sferą dominium i imperium. Wykorzystywanie w działalności samorządu form prawnych charakterystycznych dla prawa prywatnego nie zmienia przecież ustrojowego statusu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego na uwzględnienie nie zasługują również argumenty mające wykazać, że samorząd terytorialny jest adresatem wskazanych w zażaleniu konstytucyjnych praw podmiotowych. I tak, w odniesieniu do prawa do sądu należy podkreślić, że jednostce samorządu terytorialnego przysługuje ochrona sądowa będąca gwarantem samodzielności jednostki. Podlegająca ochronie sądowej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona powiatu ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przezeń zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Zróżnicowanie to odnosi się również do prawa do ochrony własności, o którym mowa w art. 64 ust. 1 Konstytucji i prawa własności, o którym mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji. Na gruncie Konstytucji mamy do czynienia ze zróżnicowanym zakresem ochrony prawa do własności osoby fizycznej lub osoby prawnej prawa prywatnego oraz ochrony prawa własności powiatu. Przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego prawo własności jest ściśle związane z ich zadaniami publicznymi, których realizacji powinno służyć. Własność komunalna jest przede wszystkim majątkowym zabezpieczeniem realizacji zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego. Własności komunalnej nie można traktować tak, jak własności służącej tylko działalności gospodarczej, a więc w kategoriach czysto cywilistycznych. Własność komunalna nie została przyznana jednostkom samorządu terytorialnego dla ich dowolnego użytku (por. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4). Tak więc posługiwanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego środkami prawa prywatnego musi być zawsze podporządkowane zadaniom publicznym, które ma ona realizować. Analogicznie należy ocenić adekwatność wzorca kontroli zawartego w art. 22 Konstytucji. Samorząd terytorialny nie może być adresatem swobody wyrażonej w tym przepisie. W wyroku z 7 maja 2001 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że „z użycia w art. 20 i art. 22 Konstytucji zwrotu »wolność działalności gospodarczej« wynika, że chodzi o działalność jednostek (osób fizycznych) oraz instytucji »niepaństwowych« (czy też – szerzej rzecz ujmując – niepublicznych), które mają prawo samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym, zakresie i formach tego udziału, w tym możliwie swobodnego podejmowania różnych działań faktycznych i prawnych, mieszczących się w ramach prowadzenia działalności gospodarczej. Chodzi tu więc o osoby fizyczne i inne podmioty, które korzystają z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi” (K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82). Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że użyty w art. 79 ust. 1 Konstytucji wyraz „każdy” nie ma samoistnego znaczenia normatywnego. Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest wyznaczony przede wszystkim przez zakres podmiotowy poszczególnych praw i wolności wyrażonych w Konstytucji. Reasumując, Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze podkreśla, że zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest określony, po pierwsze, przez charakter tej instytucji – będącej środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności przede wszystkim człowieka i obywatela, po drugie, przez zakres podmiotowy poszczególnych wolności lub praw albo obowiązków konstytucyjnych. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny zażalenia nie uwzględnił.