Ts 163/04

165/4B/2005 POSTANOWIENIE z dnia 4 lipca 2005 r. Sygn. akt Ts 163/04 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jerzy Stępień – przewodniczący Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca Ewa Łętowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 listopada 2004 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Rawiczu, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE: W skardze konstytucyjnej zarzucono, że art. 4 ust. 3 zaskarżonej ustawy narusza istotę praw majątkowych chronionych przez art. 64 Konstytucji przez ustanowienie zasady, w myśl której świadczenia zdrowotne mogą być udzielane ubezpieczonym przez skarżącego tylko w ramach środków finansowych posiadanych przez kasę chorych, gdy równocześnie skarżący zobowiązany jest do leczenia chorych ubezpieczonych bez względu na umowę z kasą chorych i stan środków finansowych. Powoduje to szkodę w majątku skarżącego. Obowiązek świadczenia usług medycznych wynika, zdaniem skarżącego, z art. 68 Konstytucji, art. 30 ustawy o zawodzie lekarza i art. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Związek obligacyjny nałożony przepisami wskazanych wyżej ustaw zostaje rozerwany przez art. 4 ust. 3 zaskarżonej ustawy i narusza w ten sposób prawo skarżącego do zwrotu poniesionych kosztów leczenia uprawnionych chorych wraz z prawem do ustawowych odsetek za zwłokę. W ten sposób naruszona zostaje zasada określoności i kompletności ustawowej ingerencji w sferę prawa do własności i innych praw majątkowych. Zaskarżony przepis ma charakter blankietowy, gdyż refundacja kosztów leczenia może być określona dowolną kwotą. Ograniczenie prawa do zwrotu poniesionych kosztów ma, zdaniem skarżącego, charakter nieproporcjonalny. Ustawa nie prowadzi do założonego przez prawodawcę celu racjonalizacji środków publicznych i wprowadza nadmierne obciążenia dla skarżącego. Zdaniem skarżącego tylko finansowanie świadczeniodawców w wysokości odpowiadającej rzeczywistym potrzebom ubezpieczonych gwarantuje równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 68 ust. 2 Konstytucji. Takie rozwiązanie gwarantuje też ochronę praw majątkowych skarżącego, o których mowa w art. 64 Konstytucji. Zaskarżony przepis prowadzi też do naruszenia konstytucyjnej zasady równości publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Skarżący pomimo osobowości prawnej i samodzielności nie mógł ograniczyć świadczenia usług nieopłacanych przez kasę chorych, gdy niepubliczni świadczeniodawcy mogli odstąpić w takim przypadku od świadczenia nieopłacanych usług. Jako argument dodatkowy skarżący podnosi, że art. 49 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, identyczny co do treści z art. 4 ust. 3 zaskarżonej ustawy, został uznany za niezgodny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03 (OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1). Na podstawie zaskarżonego przepisu Sąd Apelacyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 grudnia 2002 r. oddalił powództwo skarżącego, stwierdzając m.in., że jego podstawy nie może stanowić art. 3571 k.c. Zdaniem Sądu Apelacyjnego z zawartych umów nie wynika, aby kasa chorych była zobowiązana do finansowania świadczeń ponadlimitowych, nie ma również podstaw do uznania, że strony łączy pozaumowny stosunek obligacyjny. Podstaw takich nie stwarza w szczególności art. 4 ust. 3 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Z przepisu tego wynika, że kasa chorych jest zobowiązana do finansowania świadczeń do wysokości ustalonej w umowie. Kasacja skarżącego została oddalona wyrokiem Sądu Najwyższego z 25 marca 2004 r. Postanowieniem z 2 listopada 2004 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarzut naruszenia praw skarżącego przez nałożenie na niego obowiązku świadczenia usług medycznych przy równoczesnym ograniczeniu zwrotu wartości tych usług jedynie do wysokości ustalonej w umowie zawartej z kasą chorych wykracza poza treść normatywną art. 4 ust. 3 zaskarżonej ustawy. Przede wszystkim jednak skarga konstytucyjna nie może zostać merytorycznie rozpoznana, gdyż skarżący Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Rawiczu nie jest podmiotem konstytucyjnych praw z art. 64 i art. 68 Konstytucji, których naruszenie zarzuca. W zażaleniu z 23 listopada 2004 r. skarżący zarzucił błędne przyjęcie, że kwestionuje on nie treść art. 4 ust. 3 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, lecz jego stosowanie przy równoczesnym nałożeniu na skarżącego obowiązku świadczenia usług medycznych również wtedy, gdy przekroczył on limit przyznanych mu środków, podczas gdy w rzeczywistości skarga dotyczy wyłącznie treści art. 4 ust. 3 niezgodnej z Konstytucją, obrazę art. 79 ust. 1 Konstytucji przez odmowę nadania skardze biegu z tego powodu, że skarżący, wskazując na obowiązki ustawowe leczenia uprawnionych, nie czyni przepisów nakładających te obowiązki przedmiotem zaskarżenia, podczas gdy art. 30 ustawy o zawodzie lekarza oraz art. 7 ustawy o zakładach opieki jako zgodne z Konstytucją nie mogłyby być przedmiotem zaskarżenia. Ponadto skarżący zarzucił błędne przyjęcie, że art. 64 Konstytucji nie chroni praw majątkowych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodu wykonywania zadań powierzonych przez władzę publiczną. Powyższa argumentacja zdaniem skarżącego nie mogła być podstawą odmowy nadania biegu skardze. Skarżący wskazuje, że art. 4 ust. 3 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym będący podstawą ostatecznego orzeczenia naruszył istotę jego praw majątkowych, chronionych art. 64 Konstytucji poprzez ustanowienie zasady prawnej, według której świadczenia zdrowotne mogą być udzielane ubezpieczonym przez skarżącego tylko w ramach środków finansowych posiadanych przez kasę chorych i powinny odpowiadać aktualnej wiedzy i praktyce, podczas gdy skarżący, będący gwarantem wykonania prawa wynikającego z art. 68 Konstytucji, zobowiązany jest do leczenia chorych ubezpieczonych bez względu na przyznany umową z kasą chorych stan środków finansowych, co doprowadziło do szkody w majątku skarżącego. Oprócz obowiązków wynikających z systemu powszechnego ubezpieczenia, skarżący jest zobowiązany do zachowania przewidzianego w art. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z 14 października 1991 r. Skarżący nie mógł zaskarżać przepisów art. 30 ustawy o zawodzie lekarza oraz art. 7 ustawy o ZOZ, bo zgodne są one w sposób oczywisty z Konstytucją, realizując w szczególności art. 68 Konstytucji. Na podstawie skutków wywoływanych przez treść kwestionowanego przepisu można dopiero ustalić, czy godzi on w podstawowe prawa majątkowe. Natomiast pominięcie w rozważaniach ustawowych obowiązków skarżącego zgodnych z Konstytucją dotyczących leczenia ubezpieczonych powoduje faktyczną niemożność ustalenia zgodności z Konstytucją art. 3 ust. 4 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Sam przepis jest na tyle ogólny i nieokreślony, że nie sposób ustalić jego działania w sferze praw majątkowych bez wskazania, jakie są obowiązki skarżącego, którym przepis ten ma zapewnić realizację. Dopiero wtedy określenie „kasa chorych finansuje świadczenia medyczne w ramach posiadanych środków” można poddać kontroli konstytucyjnej, jeśli wiadomo, jaka jest wysokość kosztów obowiązkowych świadczeń i czy „ramy finansowe” określone przepisem pozwalają pokryć koszty świadczeń, których zakres jest wyraźnie określony przez ustawy. Skarżący nie uczynił z powodów wymienionych wyżej zarzutu niekonstytucyjności obowiązków ustawowych skarżącego, ale w uzasadnieniu skargi wskazał, jakie skutki w sferze praw majątkowych wywołała nieokreślona treść zaskarżonego przepisu na tle jego obowiązków wskazanych w art. 30 ustawy o zawodzie lekarza oraz art. 7 ustawy o ZOZ. Z powyższych wywodów wynika, że obowiązki skarżącego są precyzyjnie określone, natomiast jego uprawnienie do zwrotu poniesionych kosztów jest nieokreślone i nie stwarza po stronie skarżącego pewności, jakie środki finansowe zostaną mu ostatecznie przyznane. Skarżący kwestionuje też wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie, że nie jest adresatem publicznego prawa podmiotowego wyrażonego w art. 64 Konstytucji, albowiem z grona podmiotów prawnych, których prawa majątkowe przepis ten chroni, wyłączone są podmioty będące organami władzy publicznej lub podmioty powołane przez te organy w celu wykonywania zadań publicznych. Zasada powyższa nie wynika z żadnego przepisu Konstytucji, a jej akceptacja oznaczałaby, że żadna instytucja powołana do celów publicznych, niezależnie od stopnia jej samodzielności, nie mogłaby chronić swoich praw majątkowych. Skarżący zaciąga samodzielnie zobowiązania przy realizacji narzuconych mu ustawą obowiązków i według ustawy o ZOZ, aż do momentu likwidacji, sam za nie odpowiada. Powoduje to w zestawieniu z brakiem możliwości odzyskania w drodze sądowej należnych mu środków finansowych za faktycznie wykonane usługi na rzecz systemu ubezpieczeń zdrowotnych, iż nie może on spłacać swoich wymagalnych zobowiązań. Pogląd Trybunału wskazuje, że przy zaciąganiu zobowiązań z dostawcami, jak też przy zawieraniu umów z kasami chorych skarżący jest uznawany za podmiot równorzędny i w pełni samodzielny, natomiast przy próbie odzyskania należności pieniężnych staje się częścią władzy publicznej i jego prawa majątkowe nie są chronione Konstytucją. Powyższy pogląd Trybunału Konstytucyjnego sprzeczny jest z linią orzecznictwa Sądu Najwyższego. W sprawie niniejszej sąd nie oddalił powództwa z tego powodu, że prawa majątkowe nie przysługują skarżącemu, a droga cywilna jest dla niego zamknięta. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo wskazał podstawy odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu uprawnienie skarżącego wynikające z zaskarżonego przepisu ustawy zostało określone jednoznacznie. Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że skarżący może uzyskać zwrot kosztów za świadczone usługi medyczne jedynie do wysokości środków, jakimi dysponuje kasa chorych. Wątpliwości powstają dopiero, gdy tak określony zakres uprawnień zestawi się z zakresem obowiązków skarżącego wynikających z art. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 30 ustawy o zawodzie lekarza. Formułując zarzut skargi konstytucyjnej, skarżący nie uczynił jednak tych przepisów przedmiotem zaskarżenia. Decydujące znaczenie dla dopuszczalności niniejszej skargi ma jednak stwierdzenie, że skarżący jako publiczny zoz nie jest podmiotem praw wskazanych w art. 64 i art. 68 Konstytucji. Skarżący kwestionuje to stwierdzenie wskazując, że jego akceptacja oznaczałaby, że nie może on chronić swych praw majątkowych. Zdaniem skarżącego powyższy pogląd Trybunału Konstytucyjnego jest również sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, który nie oddalił powództwa z tego powodu, że prawa majątkowe skarżącemu nie przysługują, a droga cywilna jest zamknięta. Przytaczając powyższe argumenty, skarżący nie zauważa, że jako publiczny zakład opieki zdrowotnej jest wprawdzie adresatem norm prawnych zawartych w art. 68 Konstytucji, jednak jako podmiot zobowiązany, a nie uprawniony na gruncie tego przepisu. Ma to zasadnicze znaczenie dla dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej. Prawem do złożenia skargi dysponują wyłączenie osoby uprawnione, będące adresatami konstytucyjnych publicznych praw podmiotowych. Na podmiotach zobowiązanych ciążą natomiast obowiązki związane z realizacją tych praw. Podmiot, na którego nakładane są obowiązki publicznoprawne, nie może ich kwestionować przez złożenie skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna jest bowiem środkiem ochrony praw, a nie środkiem ochrony tak określonych obowiązków. Funkcją skargi konstytucyjnej jest gwarantowanie ochrony praw konstytucyjnych osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego przed naruszeniami ze strony organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publicznoprawne. Wprawdzie treść i sposób nakładania tych obowiązków przez ustawodawcę są zdeterminowane konstytucyjnie, a badanie konstytucyjności działania ustawodawcy mieści się w zakresie właściwości Trybunału Konstytucyjnego, postępowanie w tej kwestii nie może jednak zostać wszczęte w trybie skargi konstytucyjnej. Skarżący wskazuje, że jego sytuacja majątkowa ukształtowana na płaszczyźnie ustawowej czyni go samodzielnym podmiotem praw majątkowych i obowiązków. Należy jednak pamiętać, że sytuacja prawna skarżącego określona na płaszczyźnie ustawowej nie rozstrzyga o jego sytuacji prawnej na płaszczyźnie konstytucyjnej. Przyjęcie, że jest odwrotnie, prowadziłoby do wykładni Konstytucji w zgodzie z ustawami, co jest niedopuszczalne ze względu na zasadę jej nadrzędności. Takie samo lub podobne traktowanie grupy podmiotów przez ustawodawcę, działającego w ramach przyznanej mu swobody, nie przesądza o takim samym ich traktowaniu przez ustrojodawcę. Dlatego też przyznanie danej grupie podmiotów osobowości prawnej i podobne określenie ich sytuacji na płaszczyźnie ustawowej nie może rozstrzygać o zakresie ich konstytucyjnej ochrony. Zakres konstytucyjnej ochrony publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest węższy od zakresu ochrony np. niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Wynika to z charakteru i funkcji konstytucyjnych wolności i praw oraz z charakteru samej skargi konstytucyjnej. Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w sentencji.