Ts 156/12

272/4/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 29 lipca 2014 r. Sygn. akt Ts 156/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński – przewodniczący Mirosław Granat – sprawozdawca Piotr Tuleja, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Miasta Inowrocławia, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej Miasta Inowrocławia (dalej: skarżący), sporządzonej przez radcę prawnego i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 czerwca 2012 r. (data nadania), zakwestionowano zgodność art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: u.s.o.) z art. 164 ust. 3 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącego kwestionowana regulacja „narusza zasadę domniemania kompetencji samorządowych na rzecz gminy oraz zasadę samodzielności gminy”. 2. Postanowieniem z 12 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania, gdyż skarżący, jako gmina, nie jest uprawniony do inicjowania postępowania przed Trybunałem w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 18 grudnia 2013 r. 3. Pismem procesowym, sporządzonym przez radcę prawnego i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 23 grudnia 2013 r. (data nadania), skarżący złożył zażalenie na postanowienie Trybunału z 12 grudnia 2013 r., zarzucając temu orzeczeniu: po pierwsze – „naruszenie art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, iż gmina, jako osoba prawna, nie ma legitymacji do wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego”; po drugie – „naruszenie art. 164 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że gminie nie przysługuje prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej dla ochrony wykonywania przez nią jej zadań własnych”; po trzecie – „naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że choć gmina jest stroną postępowań sądowych, w tym również postępowań sądowo-administracyjnych i może zapaść w stosunku do niej niekorzystny wyrok, nie przysługuje jej prawo do wywiedzenia skargi konstytucyjnej”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie uznaje, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. 3. Odnosząc się do sformułowanych w zażaleniu zarzutów Trybunał stwierdza, że są one bezzasadne i nie podlegają uwzględnieniu. 3.1. W pierwszej kolejności Trybunał przypomina, że stanowisko o braku legitymacji gminy do inicjowania postępowania w trybie skargi konstytucyjnej zostało sformułowane w wielu orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. postanowienia TK z: 25 lipca 2002 r., Ts 67/02, nr 3/B/2002, poz. 231; 11 grudnia 2002 r. i 17 marca 2003 r., Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 104 i 105; 14 września 2004 r., Ts 74/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 313 oraz 12 października 2004 r. i 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25 i 26) oraz ostatecznie podtrzymane przez Trybunał w postanowieniu pełnego składu z 22 maja 2007 r. o sygn. SK 70/05 (OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60), przez co – zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine ustawy o TK – wiąże ono wszystkie składy orzekające Trybunału. 3.2. Trybunał wskazuje, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sformułowanych we wniesionej przez skarżącego skardze konstytucyjnej ma charakter skargi konstytucyjnej jako środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Wolności i prawa konstytucyjne określają relację jednostki względem państwa oraz innych podmiotów władzy publicznej. Pełnią one przede wszystkim funkcję ochronną, mają zapobiegać nadmiernej ingerencji organów władzy publicznej w sytuację jednostki. Inną funkcją praw konstytucyjnych jest stworzenie przez organy władzy publicznej warunków do korzystania przez jednostki z przysługujących im praw, w tym zagwarantowanie ochrony przed naruszeniami ze strony osób trzecich. Prawidłowa realizacja tych funkcji wymaga, by konstytucyjne wolności i prawa przyjęły postać publicznych praw podmiotowych. Podmiotem uprawnionym jest jednostka, a podmiotem zobowiązanym podmiot władzy publicznej. Historyczny rozwój oraz współczesne funkcje praw wskazują, że ich adresatami są przede wszystkim osoby fizyczne. Daje temu wyraz bezpośrednio ustrojodawca stanowiąc w art. 30 Konstytucji, że źródłem wolności i praw jest godność człowieka; wskazuje tym samym, że prawa wynikające z godności mają charakter pierwotny względem prawa stanowionego przez państwo (por. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1). Tak określony charakter konstytucyjnych wolności i praw ma znaczenie dla ustalenia ich normatywnej treści. Odnosi się to również do prawa do skargi konstytucyjnej; w szczególności treść art. 30 Konstytucji ma znaczenie dla interpretacji sformułowania „każdy”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Osoby prawne mogą być adresatem wolności lub praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Po pierwsze – niektóre z tych praw ze swej istoty nie są adresowane do osób prawnych. Odnośnie do praw, których podmiotami mogą być osoby prawne, należy podkreślić, że podmiotowość ta jest pochodna względem podmiotowości jednostki. Osoba prawna może być podmiotem konstytucyjnych publicznych praw podmiotowych, gdyż umożliwia to pełniejszą realizację tych praw przez poszczególne osoby fizyczne. Takie jest ratio legis objęcia osób prawnych zakresem podmiotowym np. wolności zrzeszania się, wolności działalności gospodarczej czy prawa do ochrony własności (por. wyrok TK z 7 maja 2001 r., K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82). Z powyższego wynika, że decydujące znaczenie dla bycia podmiotem praw konstytucyjnych ma charakter danego podmiotu oraz sposób, w jaki jego prawa są powiązane z art. 30 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Osobowość prawna ma na płaszczyźnie konstytucyjnej wtórne znaczenie – w tym sensie, że nie ona decyduje bezpośrednio o zakresie podmiotowym poszczególnych wolności i praw. Co więcej, brak osobowości prawnej nie jest też przeszkodą do bycia podmiotem konstytucyjnych praw. Takim podmiotem, nie mającym osobowości prawnej, jest np. stowarzyszenie zwykłe. W myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy przez wykonywanie zadań publicznych. Zasada powyższa odnosi się w pierwszej kolejności do gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Wykonywanie zadań publicznych, o których mowa w art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji, odbywa się zarówno wtedy, gdy gmina przez swe organy działa władczo w sferze imperium, jak i wtedy, gdy działa w sferze dominium w obrocie prawnym. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego na mocy art. 165 Konstytucji osobowości prawnej oraz prawa własności i sądowej ochrony stanowi gwarancję prawidłowego wykonania zadań, o których mowa w przywołanych wyżej przepisach Konstytucji. Występuje jednak istotna różnica między prawami jednostki, a prawami gminy. Jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Nota bene zróżnicowanie to odnosi się również do prawa ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i prawa własności (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Na gruncie Konstytucji mamy do czynienia ze zróżnicowanym zakresem ochrony prawa do własności osoby fizycznej lub osoby prawnej prawa prywatnego oraz ochrony prawa własności gminy (por. wyrok TK z 29 maja 2001 r., K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87). Na płaszczyźnie konstytucyjnej nie można więc mówić o równej ochronie sądowej jednostki i gminy. Środki ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, w tym skarga konstytucyjna, przysługują jednostce przeciwko władzy publicznej. Przyjęcie, że środki te mogą przysługiwać organom władzy publicznej jest sprzeczne z ich charakterem i istotą oraz funkcją ochronną konstytucyjnych praw człowieka. Konstatacja powyższa dotyczy gminy, która w myśl art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców powołaną do realizowania zadań publicznych. Cechy powyższe przesądzają o ustrojowym charakterze gminy. Charakter ten zachowuje ona również wtedy, gdy jako osoba prawna występuje w obrocie prawnym. Na płaszczyźnie konstytucyjnej jest osobą prawną prawa publicznego, której sytuacja została określona przez przepisy rozdziału VII ustawy zasadniczej, nie zaś podmiotem wolności i praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarżący nie dostrzega tego, że na gruncie Konstytucji mamy do czynienia z wyraźnym zróżnicowaniem pozycji prawnej osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego oraz pozycji prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Dla zróżnicowania tego nie ma znaczenia sposób, w jaki sytuacja ta została ukształtowana na płaszczyźnie ustawowej. Innymi słowy: określenie na tej płaszczyźnie pozycji wszystkich osób prawnych w taki sam lub podobny sposób nie rozstrzyga o ich sytuacji prawnej na płaszczyźnie konstytucyjnej. Próby zrównania zakresu konstytucyjnej ochrony pozycji gminy z pozycją osób fizycznych i prawnych przez odwołanie się do ustaw, wskazania, że wszystkie te podmioty mają osobowość prawną oznacza dokonywanie wykładni Konstytucji w zgodzie z ustawami. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że tego typu wykładnia jest niedopuszczalna, gdyż narusza zasadę nadrzędności Konstytucji. Oceny tej nie zmienia również fakt, iż gmina w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest stroną w rozumieniu art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.). Na marginesie należy wskazać, że uzależnienie zakresu zastosowania art. 79 ust. 1 Konstytucji wyłącznie od osobowości prawnej skarżącego prowadziłoby do wniosku, że również Skarb Państwa może występować ze skargą konstytucyjną. Sytuacja taka zaprzeczałaby całkowicie istocie skargi konstytucyjnej i oznaczałaby, że państwo może wystąpić ze skargą przeciwko samemu sobie. Jak wskazano wyżej, osobowość prawna ma pośrednie znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotów uprawnionych do składania skarg konstytucyjnych. W przypadku gminy bezpośrednie znaczenie ma określenie jej jako tworzonej z mocy prawa wspólnoty samorządowej, powołanej do wykonywania zadań publicznych. Podsumowując, skarżący – będący gminą – na gruncie obowiązującej Konstytucji nie jest podmiotem uprawnionym do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie skargi konstytucyjnej. 4. Jedynie na marginesie Trybunał zwraca uwagę skarżącego na to, że powołane w niniejszej sprawie jako wzorce kontroli art. 165 ust. 2 Konstytucji (sądowa ochrona samodzielności gminy wskazane) czy art. 164 ust. 3 Konstytucji (określenie zakresu kompetencyjnego gminy) nie są wolnościami lub prawami w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarga konstytucyjna nie może więc być oparta na zarzucie niezgodności zaskarżonego przepisu ustawy z art. 164 ust. 3 oraz art. 165 ust. 2 ustawy zasadniczej, gdyż nie spełnia wymogu wskazania konstytucyjnych wolności lub praw, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Z wyżej przedstawionych powodów – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał Konstytucyjny postanowił nie uwzględnić zażalenia.