Ts 155/12

261/3/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 26 listopada 2012 r. Sygn. akt Ts 155/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Doroty K. w sprawie zgodności: art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.) z art. 2, art. 22, art. 24, art. 31 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 28 czerwca 2012 r. Dorota K. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.; dalej: ustawa) z art. 2, art. 22, art. 24, art. 31 i art. 32 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została skierowana w związku z następującym stanem faktycznym. Rada Powiatu Gdańskiego (dalej: Rada Powiatu) działając na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy, w uchwale z 9 grudnia 2009 r. (nr XL/282/2009: dalej: uchwała) określiła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu gdańskiego. W § 2 powołanej uchwały postanowiono, że apteki prowadzą dyżur w systemie rotacyjnym, który rozpoczyna się o godzinie 8.00 w poniedziałek, a kończy się o godz. 8.00 w następny poniedziałek wg załącznika nr 1 do uchwały. Przepis § 4 uchwały stanowił, że w przypadku, gdy apteki, o których mowa w § 1, nie mogą pełnić dyżuru całodobowego, kierownik lub właściciel zobowiązany jest ustalić zastępstwo oraz poinformować pisemnie o tej zmianie Starostwo Powiatowe powiatu gdańskiego, Gdańską Okręgową Izbę Aptekarską oraz wszystkie apteki ogólnodostępne na terenie powiatu gdańskiego. Podjęcie uchwały poprzedziła konsultacja polegająca na zasięgnięciu opinii Gdańskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej, która nie wniosła uwag do przedstawionego jej projektu. Skarżąca, będąca właścicielką apteki ogólnodostępnej w powiecie gdańskim, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: WSA), domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady Powiatu zaskarżona uchwała uwzględnia potrzeby lokalnej ludności polegające na możliwości jak najlepszego i najszybszego dostępu do niezbędnej pomocy farmaceutycznej. Sąd, oddalając skargę (wyrok z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 225/10), wyjaśnił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawę stanowi art. 94 ust. 1 i 2 ustawy. W ocenie WSA z przepisów tych wynika, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w nocy i dni wolne od pracy. Takie unormowanie ustawowe wynika z roli, jaką ustawodawca przypisał aptekom jako placówkom ochrony zdrowia publicznego. Sąd pierwszej instancji uznał za słuszne i zrozumiałe założenie organu powiatu, że prawo każdego mieszkańca powiatu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy będą realizować apteki znajdujące się w największym ośrodku powiatu, gdzie zamieszkuje przeważająca część mieszkańców. W tym ośrodku potrzeby ludności w zakresie korzystania ze świadczeń farmaceutycznych są niewątpliwie największe, a dostęp z miejscowości położonych na peryferiach powiatu jest najłatwiejszy. Sąd zauważył, że pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Zdaniem WSA nie budzi wątpliwości, że zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego interesu publicznego – ochrony zdrowia i życia obywateli. Z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki, wśród nich obowiązek pełnienia dyżurów. WSA podkreślił, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej wynika z ustawy – natomiast jedynie jego techniczne sprecyzowanie powierzono właściwej radzie powiatu. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc skargę kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę (wyrok z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10). W ocenie skarżącej zakwestionowane przepisy naruszają zasadę wolności działalności gospodarczej na skutek ograniczenia jej w sposób inny niż przez ustawę, a także w zakresie, w jakim przepis ten narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, ochrony pracy oraz równości wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jego dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga, poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego, powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji, i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone oraz uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z powyższego wynika, że przedmiotem skargi może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty skargi zaś muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych, zawierających podmiotowe prawa wnoszącego skargę, i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności. Zarzuty skargi nie mogą być przy tym oczywiście bezzasadne. Skarżąca upatruje źródła niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji m.in. w ograniczeniu wolności działalności gospodarczej z naruszeniem wymagań wynikających z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. poprzez wprowadzenie, z pominięciem drogi ustawowej, nadmiernego jej ograniczenia. W odniesieniu do powyższego, należy po pierwsze, wskazać, że skarżąca, powołując się w treści skargi na wolność działalności gospodarczej, nie wskazuje wprost w petitum skargi przepisu będącego jej podstawą, tj. art. 20 Konstytucji. Z art. 22 Konstytucji wynika, że wolność działalności gospodarczej ma szczególny charakter, jeśli chodzi o zakres jej dopuszczalnych ograniczeń. Art. 22 Konstytucji reguluje wprost, w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Jeżeli więc uznać, że wolność działalności gospodarczej należy do katalogu konstytucyjnych praw i wolności jednostki, to art. 22 Konstytucji będący lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji wyłącza jego stosowanie jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Założenie takie znajduje również potwierdzenie w wykładni systemowej Konstytucji. Art. 22 ustrojodawca umieścił w rozdziale I Konstytucji wraz z najbardziej ogólnymi i najważniejszymi zasadami ustroju RP, zaś art. 31 ust. 3 w tej części tekstu Konstytucji, która zawiera zasady ogólne rozdziału II, a więc zasady o innym zakresie zastosowania niż zasady z rozdziału I Konstytucji. Jak z tego wynika wolność działalności gospodarczej jako zasada ustroju RP ma inny, szerszy wymiar i inny stopień abstrakcji niż wolności i prawa konstytucyjne wskazane w rozdziale II Konstytucji. Uzasadnione jest również przyjęcie, że – z jednej strony – każdy przypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli „ważnego interesu publicznego” w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Natomiast z drugiej strony stwierdzić należy, że w zakresie „ważnego interesu publicznego” mieszczą się również wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest – przynajmniej patrząc pod kątem materialnych podstaw (przesłanek) ograniczeń – szerszy od zakresu dopuszczalnych ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33). Rozważania te prowadzą do jednoznacznego wniosku, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania do ingerencji w wolność działalności gospodarczej, a skarżąca nie wskazała innej wolności ani prawa o randze konstytucyjnej, do ograniczeń których art. 31 ust. 3 miałby zastosowanie. Również art. 2 Konstytucji nie może stanowić samoistnego wzorca kontroli konstytucyjności prawa. Warto podkreślić, że art. 2 Konstytucji wyraża zespół zasad ustrojowych, ale samodzielnie nie jest podstawą wolności lub prawa podmiotowego. Powołanie się zatem na zasadę demokratycznego państwa prawa generalnie nie może być samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Odwołanie się do tej zasady mogłoby mieć znaczenie, gdyby skarżąca wskazała prawo podmiotowe mające swoje źródło w innym przepisie Konstytucji, które doznało uszczerbku na skutek naruszenia powyższych zasad. Jednak w niniejszej skardze takiego wskazania nie ma. Z kolei art. 24 Konstytucji, z uwagi na jego treść i miejsce w systematyce ustawy zasadniczej, należy traktować jako jedną z zasad ustroju. Nie wynikają natomiast z niego jakiekolwiek prawa podmiotowe ani po stronie jednostki, ani po stronie zbiorowych podmiotów występujących w ustroju pracy. Zarzut naruszenia art. 24 Konstytucji nie może więc stanowić samoistnej podstawy skargi konstytucyjnej (por. postanowienia TK z 24 kwietnia 2003 r. i 14 października 2003 r., Ts 144/02, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 216 i 217). Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, art. 32 Konstytucji konstruuje prawo podmiotowe do równego traktowania, jednakże o szczególnym charakterze. Równość ujmowana jako prawo podmiotowe nie może być rozpatrywana samodzielnie, abstrakcyjnie, ma bowiem charakter kierunkowy, czy też raczej – celowy. Nie jest ona wszak absolutnym nakazem traktowania zawsze wszystkich tak samo. Nakaz równego traktowania, któremu odpowiada po stronie obywatela prawo podmiotowe, konkretyzuje się tylko w zakresie, w jakim obywatel może domagać się określonego zachowania od państwa, przejawiającego się w zagwarantowaniu mu praw lub nałożeniu na niego obowiązków. Państwo, nakładając na obywatela obowiązki lub przyznając mu prawa, zobowiązane jest potraktować wszystkie podmioty wykazujące daną relewantną cechę w taki sam sposób, a zatem przyznać im określone prawo lub nałożyć na nie obowiązek w takim samym rozmiarze i na takich samych podstawach. Prawo do równości winno być odczytywane w tym kontekście jako prawo do równego traktowania „w zakresie” (zob. postanowienie TK z 14 stycznia 2008 r., Ts 247/06, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 28). Równość pozbawiona takiego odniesienia staje się pojęciem pustym. Dlatego też Trybunał definiuje prawo do równości jako metaprawo, miernik innych praw, wolności lub obowiązków. Zasada równości, czy też prawo do równego traktowania, nie ma zatem charakteru samoistnego i może być uwzględniana w postępowaniu w trybie skargi konstytucyjnej jedynie w powiązaniu z innymi prawami lub wolnościami (por. postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W związku z powyższym, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK należało odmówić nadania biegu skardze konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności zaskarżonej regulacji z art. 2, art. 24, art. 31 i art. 32 Konstytucji. Pod względem formalnym w sprawie zainicjowanej wniesieniem analizowanej skargi konstytucyjnej jako wzorzec kontroli służyć może art. 22 Konstytucji. Przepis ten wyznacza warunki ograniczeń swobody działalności gospodarczej. Na skarżącej ciążył obowiązek precyzyjnego określenia, z którym z elementów normy konstytucyjnej przepis ustawowy pozostaje w sprzeczności. Takiego uzasadnienia skarga jednak nie zawiera, a Trybunał Konstytucyjny braku tego nie może usunąć samodzielnie, gdyż jest związany zasadą skargowości (art. 66 ustawy o TK). Nie można bowiem uznać, że obowiązek ten został wypełniony przez obszerne wywody na temat innych sposobów ustalenia dyżurów aptek, które w opinii skarżącej uwzględniałyby interes przedsiębiorców (por. postanowienie TK z 22 kwietnia 2009 r., Ts 284/08, OTK ZU nr 6/B/2009, poz. 469). Skarżąca dowodzi, iż kwestionowana regulacja narusza przysługujące jej prawa i wolności konstytucyjne ze względu na dopuszczalność ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w drodze uchwały rady powiatu. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że powyższy zarzut należy ocenić jako oczywiście bezzasadny. Art. 94 ust. 2 ustawy zawiera upoważnienie udzielone radzie powiatu do wydania uchwały, w której określony zostanie rozkład godzin aptek ogólnodostępnych na danym terenie po zasięgnięciu opinii wójtów gmin (burmistrzów, prezydentów miast) z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. To w ustawie, nie zaś jedynie w akcie prawa miejscowego (jakim jest wskazana uchwała), przewidziana została możliwość, o której mowa wyżej. Powyższe okoliczności uzasadniają więc tezę, że to nie z treści przepisów uchwały wynika ograniczenie wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej – jak twierdzi skarżąca. Podstawę do tego daje bezpośrednio i samoistnie ustawa, która upoważnia do wydania uchwały. Szczegółowy harmonogram godzin pracy poszczególnych aptek wynikający z treści uchwały winien być traktowany jedynie jako techniczne doprecyzowanie obowiązku, którego elementy materialne wynikają już z właściwie zinterpretowanej regulacji ustawowej. Powyższa konstatacja czyni więc oczywiście bezzasadnym zarzut skarżącej odnośnie do niedochowania właściwej formy prawnej aktu wprowadzającego ograniczenia w zakresie konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Wobec powyższego należało odmówić skardze konstytucyjnej nadania dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności zakwestionowanego unormowania z art. 22 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). Jedynie na marginesie Trybunał zauważa, że zakwestionowana ustawa ustanawia różne rodzaje aptek. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy apteki dzielą się na ogólnodostępne; szpitalne – zaopatrujące szpitale lub inne przedsiębiorstwa podmiotów leczniczych wykonujących stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne oraz zakładowe – zaopatrujące w podmiotach leczniczych wykonujących działalność leczniczą, utworzonych przez Ministra Obrony Narodowej i Ministra Sprawiedliwości, gabinety, pracownie, izby chorych i oddziały terapeutyczne, a także inne przedsiębiorstwa podmiotów leczniczych wykonujących stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne. Apteki ogólnodostępne są obowiązane do posiadania produktów leczniczych i wyrobów medycznych w ilości i asortymencie niezbędnym do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych miejscowej ludności (art. 95 ust. 1 ustawy). Rozkład ich godzin pracy powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (art. 94 ust. 1 ustawy). Niemniej jednak apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia, a udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego (art. 99 ust. 1 i 2 ustawy). Jednocześnie ustawodawca przewidział formę rekompensaty dla właścicieli aptek ogólnodostępnych w postaci dopłat, które są pobierane przez aptekę za ekspedycję leków w porze nocnej (art. 94 ust. 3 ustawy). Z kolei w uchwale rady powiatu przewidziano możliwość ustalenia zastępstwa w przypadku niemożności pełnienia dyżuru w terminie określonym w uchwale (por. § 4 uchwały rady powiatu). Skarżąca, występując o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, powinna była więc zakładać, że rada powiatu skorzysta z przysługującego jej uprawnienia i narzuci jej – jako podmiotowi prowadzącemu aptekę ogólnodostępną – godziny pracy dostosowane do potrzeb ludności, w celu zapewnienia dostępności świadczeń. Tym samym argumentację skarżącej należało uznać za oczywiście bezzasadną. Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.