Ts 147/14

377/4/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 30 lipca 2015 r. Sygn. akt Ts 147/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej K.K. w sprawie zgodności: art. 58 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, ze zm.) dodanego przez ustawę z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 187, poz. 1112) z art. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 5 czerwca 2014 r. skarżący zakwestionował zgodność art. 58 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS, u.e.r.f.u.s.) dodanego przez ustawę z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 187, poz. 1112; dalej: ustawa zmieniająca) z art. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji. Skargę konstytucyjną wniesiono na podstawie następującego stanu faktycznego sprawy. Skarżący w dniu 18 listopada 2011 r. wystąpił z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Rybniku o przyznanie mu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Decyzją z 13 lutego 2012 r. (znak: 340000/6120/1/2012/546578/25/SER5/MC) ZUS odmówił skarżącemu prawa do renty, wskazując w uzasadnieniu, że w ostatnim dziesięcioleciu przed zgłoszeniem wniosku nie udowodnił on wymaganego przepisami stażu pracy. Sąd Okręgowy w Katowicach – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 23 maja 2013 r. (sygn. akt XI U 2278/12) zmienił zaskarżoną decyzję i przyznał skarżącemu prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Zdaniem sądu prawo do świadczenia rentowego powstaje z momentem spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących jego przyznanie, nie zaś z chwilą złożenia wniosku. W apelacji wniesionej przez organ rentowy wskazano na niezasadne niezastosownie przez sąd I instancji art. 58 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd Apelacyjny w Katowicach – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 16 stycznia 2014 r. zmienił orzeczenie sądu I instancji i oddalił odwołanie od decyzji ZUS (sygn. akt II AUa 2139/13). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia sąd II instancji wskazał, że to data złożenia wniosku powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu kryteriów spełnienia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia rentowego. Skoro skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy 18 listopada 2011 r., to w jego sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 58 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Z wydaniem powyższych orzeczeń skarżący wiąże naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, do którego doszło na skutek pozbawienia go prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy pomimo tego, że dysponował on maksymalnie ukształtowaną ekspektatywą, jak też naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przez wydłużenie wymaganego okresu składkowego uprawniającego do renty z tytułu niezdolności do pracy ustawodawca – zdaniem skarżącego – dokonał nagłej zmiany regulacji prawnej na niekorzyść ubezpieczonych, a tym samym podważył ich zaufanie i przeświadczenie, że po spełnieniu określonych przesłanek i po upływie określonego czasu oraz zaistnieniu ryzyka ubezpieczeniowego otrzymają prawo do renty. Skarżący podkreśla, że przy wprowadzaniu zaskarżonego przepisu ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów intertemporalnych, które zapewniłyby ochronę praw nabytych in abstracto oraz maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tym ubezpieczonym, którzy pod rządami dotychczasowych przepisów spełnili przesłanki do przyznania im renty z tytułu niezdolności do pracy. Wobec braku takich reguł należy – w ocenie skarżącego – przyjąć, że zaskarżony przepis znajduje zastosowanie do wszystkich wniosków zgłoszonych począwszy od dnia jego wejścia w życie, tj. od 23 września 2011 r., bez względu na spełnienie przesłanek warunkujących nabycie prawa zgodnie z dotychczasowym stanem prawnym. In fine wniesionej skargi skarżący wywodzi, że ustawodawca naruszył prawo do zabezpieczenia społecznego przez nadmierne wydłużenie wymaganych okresów składkowych, i w ten sposób ogranicza ubezpieczonym uzyskanie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, co narusza istotę tego prawa. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Jej wniesienie zostało uzależnione od spełnienia licznych warunków wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przesłanką rozpatrzenia skargi konstytucyjnej jest wykazanie przez skarżącego, że naruszenie jego konstytucyjnego prawa podmiotowego lub konstytucyjnej wolności nastąpiło wskutek wydania rozstrzygnięcia na podstawie kwestionowanej regulacji. Jak Trybunał podkreśla w swoim orzecznictwie, przesłanka ta oznacza konieczność nie tylko uprawdopodobnienia, że w sprawie skarżącego doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa podmiotowego lub konstytucyjnej wolności, ale także wykazania, że to właśnie w treści zakwestionowanego przepisu należy upatrywać źródło tego naruszenia. Innymi słowy: naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych, których ochrony skarżący chciałby dochodzić w trybie skargi konstytucyjnej, musi być efektem niekonstytucyjnej treści przepisu zastosowanego przy rozpatrywaniu sprawy skarżącego, nie może zaś wynikać z niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez orzekające w sprawie organy. Celem skargi jest bowiem usunięcie z systemu prawa niekonstytucyjnego przepisu, którego stosowanie skutkuje naruszeniem chronionych konstytucyjnie praw lub wolności. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kwestionowana przez skarżącego norma ma inną treść niż ta, z którą wiążę on naruszenie wskazanych w skardze konstytucyjnych praw lub wolności. Nie znajduje bowiem potwierdzenia w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego przyjęta w orzeczeniu sądu II instancji teza (stanowiąca punkt wyjścia stawianych zaskarżonemu przepisowi zarzutów), zgodnie z którą zaskarżony przepis znajduje zastosowanie także w sytuacji, w której przed dniem jego wejścia w życie ubezpieczony spełniał wszystkie przesłanki uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy, o ile tylko wniosek o przyznanie tej renty złożony został po tej dacie. Brak podstaw do dokonywania takiej wykładni przepisów zaskarżonej ustawy wykazał Sąd Najwyższy w wyroku z 4 listopada 2014 r. (sygn. akt I UK 100/14), w którym stwierdził: „Moment nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy określa art. 100 ust. 1 u.e.r.f.u.s., ustanawiający generalną zasadę, zgodnie z którą prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Nabycie prawa do świadczenia następuje więc ex lege i co do zasady nie jest uzależnione ani od złożenia przez ubezpieczonego stosownego wniosku, ani też od ustalenia (potwierdzenia) tego prawa decyzją organu rentowego, która ma jedynie charakter deklaratoryjny. Przewidziany w art. 116 ust. 1 u.e.r.f.u.s. wniosek o świadczenie nie jest elementem prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, gdyż przesłanki tego prawa określa art. 57 u.e.r.f.u.s., lecz stanowi jedynie żądanie realizacji świadczenia nabytego z mocy prawa. Wniosek o rentę ma natomiast znaczenie dla powstania prawa do wypłaty świadczenia rentowego, co wynika wprost z art. 129 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Oznacza to, że zmiany w przepisach ograniczające dotychczasowe uprawnienia, czy też wprowadzające dodatkowe warunki nabycia prawa do renty, nie mają wpływu na istnienie prawa nabytego (powstałego) przed tymi zmianami, niezależnie od tego, kiedy został złożony wniosek o świadczenie (jego realizację). Przedstawione rozważania pozwalają na sformułowanie wniosku, że art. 58 ust. 4 u.e.r.f.u.s. nie stosuje się do ubezpieczonego, który przed dniem 23 września 2011 r. nabył prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy na warunkach określonych w art. 57 ust. 2 u.e.r.f.u.s.”. Pogląd o niestosowaniu zaskarżonego przepisu w sytuacji, w której przed dniem jego wejścia w życie ubezpieczony nabył prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy na warunkach określonych w art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach (choć tego prawa nie realizował), wyraził także Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z 14 października 2014 r. (sygn. akt III AUa 19/14), jak też Sąd Apelacyjny w Warszawie – w wyroku z 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt III AUa 1752/13), w którym stwierdził jednoznacznie, że „Przepis art. 58 ust. 4 ustawy nie ma jednak zastosowania do osób, które warunki wymagane do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy, spełniły przed jego wejściem w życie tzn. przed 23 września 2011 r.”. Powyższe ustalenia uzasadniają twierdzenie, że naruszenie wskazanych w skardze praw konstytucyjnych nie znajduje swojego źródła w treści zakwestionowanego przepisu, ale w jego nieprawidłowym zastosowaniu. Tak ukształtowana skarga nie może być przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w przypadku, w którym o przyznaniu prawa do renty decydowałaby data złożenia wniosku, a nie spełnienie dotychczasowych przesłanek przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, naruszenia wskazanych w skardze praw konstytucyjnych należałoby szukać nie w treści zaskarżonego przepisu, lecz w regulacjach intertemporalnych (albo ich braku) ustawy zmieniającej, która wprowadziła do systemu prawa kwestionowane przez skarżącego unormowanie. W takim przypadku przedmiotem skargi powinien być art. 3 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej – w zakresie, w jakim wprowadza zbyt krotki okres vacatio legis. Brak regulacji intertemporalnych – na który wskazywał skarżący we wniesionej skardze konstytucyjnej, wiążąc także z nim naruszenie wskazanych praw i zasad konstytucyjnych – nie może jednak być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego badanie takiego zaniechania oraz stwierdzanie naruszenia Konstytucji przez zaniechanie prawodawcze nie mieści się w zakresie właściwości Trybunału, co jednoznacznie wynika z art. 188 pkt 1-3, jak też z art. 79 Konstytucji. Należy przypomnieć, że funkcją skargi konstytucyjnej jako środka ochrony praw i wolności konstytucyjnych jest doprowadzenie do usunięcia z systemu obowiązującego prawa tych regulacji normatywnych, które prowadzą do wydawania przez organy władzy publicznej orzeczeń naruszających sferę praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Funkcja ta nie może być realizowana w sytuacji, w której skarżący przedmiotem skargi czyni brak konkretnej regulacji prawnej, gwarantującej – jego zdaniem – ochronę i nienaruszalność przysługujących mu praw lub wolności. Wypełniając bowiem rolę tzw. negatywnego prawodawcy, Trybunał Konstytucyjny władny jest jedynie kontrolować konstytucyjność przepisów już ustanowionych. Dlatego też przedmiotem skargi może być tylko określony przepis prawa lub akt normatywny, którego zastosowanie przez sąd lub inny organ władzy publicznej doprowadziło do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia naruszającego prawa lub wolności konstytucyjne skarżącego. Nigdy zaś przedmiotem skargi nie może być tzw. „luka w prawie”. Problem oceny skutków braku stosownej regulacji pozytywnej wykracza bowiem poza granice działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienia TK z: 24 stycznia 1999 r., Ts 124/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 8; 5 października 1999 r., Ts 92/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 174; 5 października 1999 r., Ts 50/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 200; 9 grudnia 1999 r., Ts 50/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 201; 8 sierpnia 1999 r., Ts 61/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 8; 14 września 1999 r., Ts 80/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 14; 22 września 1999 r., Ts 122/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 27; 26 października 1999 r., Ts 126/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 30; 30 listopada 1999 r., Ts 128/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 32; 21 marca 2003 r., Ts 93/02, OTK ZU nr 38/2003, poz. 170; 4 czerwca 2001 r., Ts 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 228). In fine wniesionej skargi konstytucyjnej skarżący wskazuje, że samo przedłużenie przez zakwestionowany przepis wymaganego okresu składkowego i ograniczenie przez to ubezpieczonym uzyskania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy narusza prawo do zabezpieczenia społecznego. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że tak sformułowany zarzut nie pozwala jeszcze przyjąć, iż doszło do naruszenia wskazanego powyżej prawa. W przedstawionej argumentacji skarżący nie uwzględnia bowiem tego, że uzależnienie przyznania renty od osiągnięcia zwiększonego okresu składkowego dotyczy jedynie sytuacji, w której ubezpieczony nie spełnia „standardowych przesłanek przyznania mu renty z tytułu niezdolności do pracy. W tej perspektywie z samego faktu wydłużenia okresu składkowego nie można jeszcze wywodzić naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego. W związku z powyższym, na podstawie art. 79 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.