Ts 145/11

POSTANOWIENIE z dnia 8 lipca 2011 r. Sygn. akt Ts 145/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Adam Jamróz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Gminy Łubianka w sprawie zgodności: rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 252, poz. 1692) z art. 2, art. 92 oraz art. 216 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej Gminy Łubianka (dalej: skarżąca), wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 maja 2011 r. (data nadania), zarzucono niezgodność rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 252, poz. 1692; dalej: rozporządzenie) z art. 2, art. 92 oraz art. 216 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi skarżąca nie wskazała żadnego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, poprzestając na krytyce trybu wydania, promulgowania i wejścia w życie zakwestionowanego rozporządzenia, które – w jej ocenie – narusza art. 2 Konstytucji. Ponadto, skarżąca zarzuciła, że treść rozporządzenia wykroczyła poza delegację ustawową, co prowadzi do niezgodności tego aktu normatywnego z art. 92 oraz art. 216 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że skarga konstytucyjna winna odpowiadać – z woli ustrojodawcy – warunkom merytorycznym i formalnym opisanym w ustawie zwykłej, czyli ustawie o Trybunale Konstytucyjnym (por. J. Trzciński, uwaga 10. do art. 79 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 19992007). W ramach wstępnego rozpoznania przewidzianego w art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał bada, czy skarga konstytucyjna odpowiada określonym w Konstytucji i ustawie warunkom formalnym, czyli także to, czy skarga wniesiona została przez zdolny do takiego działania podmiot (por. postanowienie TK z 12 października 2004 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25). Odpowiedzi na wskazany problem szukać trzeba w art. 79 Konstytucji, interpretowanym w kontekście przepisów konstytucyjnych dotyczących statusu jednostek samorządu terytorialnego. Dla wykładni tego przepisu istotne znaczenie ma okoliczność, że został on umiejscowiony w rozdziale II Konstytucji, odnoszącym się – zgodnie z jego tytułem – do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, w podrozdziale regulującym środki ochrony tych wolności i praw. Takie usytuowanie przepisu regulującego skargę konstytucyjną wyklucza możliwość traktowania jej jako powszechnego środka ochrony (actio popularis), służącego także w razie naruszenia przepisów Konstytucji, niestanowiących podstawy konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, lub tym bardziej jako środka ochrony praw gwarantowanych jedynie na poziomie ustawowym. Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji, określając podmiot uprawniony do wniesienia skargi konstytucyjnej, posługuje się zwrotem „każdy”. Zwrot ten oznacza tego, kto jest adresatem konstytucyjnych wolności i praw podmiotowych. Z istoty uregulowania skargi konstytucyjnej wynika, że stanowi ona przede wszystkim środek ochrony wolności i praw przysługujących osobie fizycznej. Natomiast osoba prawna może wnieść skargę konstytucyjną, o ile ma zdolność bycia podmiotem wolności i praw konstytucyjnych. Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest więc wyznaczony przede wszystkim przez zakres podmiotowy poszczególnych wolności lub praw konstytucyjnych. Określając zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej, trzeba uwzględnić, że podstawową funkcją wolności i praw konstytucyjnych jest określenie pozycji prawnej osoby fizycznej i osoby prawnej prawa prywatnego wobec organów władzy publicznej, a jednocześnie nałożenie na te organy obowiązków związanych z koniecznością zagwarantowania realizacji tych wolności i praw. Wynika z tego, że organy władzy publicznej oraz inne podmioty realizujące zadania publiczne z natury rzeczy nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw konstytucyjnych przypisanych podmiotom prywatnym, a tym samym nie mogą korzystać ze skargi konstytucyjnej (por. postanowienia TK z: 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298 oraz 6 lutego 2001 r. i 3 kwietnia 2001 r., Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 i 73). Dotyczy to także jednostek samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Istotą skargi konstytucyjnej jest stworzenie ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki przed działaniami władzy publicznej, a nie stworzenie procedury rozstrzygającej spory pomiędzy poszczególnymi ogniwami tej władzy (por. postanowienia TK z 11 grudnia 2002 r. i 17 marca 2003 r., Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 104 i 105). Jednostki samorządu terytorialnego są wprawdzie osobami prawnymi, ale mają one całkowicie odmienny charakter od osób prawnych tworzonych przez osoby fizyczne w ramach korzystania z gwarantowanej konstytucyjnie wolności zrzeszania się. Podstawą osobowości prawnej przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego jest przepis Konstytucji (art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze), a o utworzeniu takiej jednostki nie rozstrzyga bezpośrednio wola członków wspólnoty samorządowej. Konstytucja odrębnie i odmiennie reguluje status obywatela (i osoby prawnej prawa prywatnego) oraz status jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą wolności i praw człowieka jest jego godność, określona przez art. 30 Konstytucji jako przyrodzona i niezbywalna. Samorząd terytorialny został powołany dla wykonywania zadań publicznych (art. 16 ust. 2 oraz art. 163 Konstytucji). Dla realizacji tego właśnie celu został on wyposażony w osobowość prawną i samodzielność podlegającą ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji). Co więcej, Konstytucja odrębnie reguluje ochronę prawa własności i innych praw majątkowych przysługujących podmiotom prywatnym (art. 64 Konstytucji) i przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji). Jest to dodatkowy argument potwierdzający odrębność konstytucyjnego statusu samorządu terytorialnego jako podmiotu publicznoprawnego. Samorząd terytorialny stanowi strukturę służebną wobec wspólnoty samorządowej, utworzoną w celu zaspokajania potrzeb tworzących ją mieszkańców oraz urzeczywistniania ich wolności i praw. Nie oznacza to jednak, że jednostka samorządu terytorialnego może np. dochodzić praw członków wspólnoty samorządowej w drodze skargi konstytucyjnej. Jedną z podstawowych cech skargi konstytucyjnej jest bowiem jej bezpośredni charakter, co wynika wprost z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Nie można zatem wystąpić ze skargą w imieniu osób trzecich (por. postanowienia TK z 11 grudnia 2002 r. i 17 marca 2003 r., Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 104 i 105). Należy wziąć pod uwagę, że Konstytucja w art. 191 ust. 1 pkt 3 przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją aktu normatywnego dotyczącego spraw objętych zakresem działania tej jednostki. Przepis ten ustanawia więc – co należy podkreślić – szczególny instrument umożliwiający jednostkom samorządu terytorialnego wszczęcie procedury kontroli konstytucyjności prawa. Artykuł 191 ust. 1 pkt 6 Konstytucji oddzielnie wymienia podmioty określone w art. 79 Konstytucji. Jest to konsekwencją odmienności wolności i praw człowieka i obywatela, wyrażonych przede wszystkim w rozdziale II Konstytucji oraz praw jednostek samorządu terytorialnego określonych w rozdziale VII Konstytucji. Dopuszczalność równoległego korzystania przez organy samorządu terytorialnego z instytucji skargi konstytucyjnej w celu ochrony swego publicznoprawnego statusu podważałoby ratio legis tej instytucji (por. m.in. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja – Wybory – Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 213; idem, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 53). Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na nieprawidłowy sposób, w jaki profesjonalny pełnomocnik procesowy skarżącej został umocowany do wniesienia niniejszej skargi konstytucyjnej. Załączone do skargi konstytucyjnej pełnomocnictwo nie odpowiada wymaganiom pełnomocnictwa szczególnego, które wynikają z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 i art. 47 ust. 1 in principio ustawy o TK, nie określa bowiem konkretnej sprawy objętej umocowaniem. Sporządzenie i wniesienie skargi konstytucyjnej nie nosi znamion jakiejkolwiek czynności przewidzianej w przepisach procedury cywilnej, karnej czy sądowo-administracyjnej, a zatem warunkiem dopuszczalności skargi konstytucyjnej jest prawidłowe umocowanie pełnomocnika przez skarżącego, które legitymizuje działania mandatariusza w imieniu mandanta. Oznacza to, że pełnomocnik sporządzający w imieniu skarżącego skargę konstytucyjną jest zobowiązany do działania w granicach i w zakresie udzielonego mu umocowania. Minimalna zbieżność, która musi cechować pełnomocnictwo (wyrażające wolę skarżącego) i skargę konstytucyjną, obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu przez odpowiednie oznaczenie aktu normatywnego (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem Konstytucji (wzorzec kontroli). Pełnomocnik procesowy skarżącego nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani wzorców, ani przedmiotu kontroli, gdyż wiąże go treść pełnomocnictwa. Oznacza to, że w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym pełnomocnictwo (rozumiane jako umocowanie udzielane w formie pisemnej) zawierać winno oświadczenie woli mocodawcy w przedmiocie konkretnej sprawy dotyczącej zbadania konstytucyjności aktu normatywnego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie zaś ogólne upoważnienie – jak w analizowanej sprawie – do bycia pełnomocnikiem „w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym”. Do ustalenia bowiem, że skarga konstytucyjna w konkretnej sprawie pochodzi od skarżącego (ergo – stanowi wykonanie jego woli), a nie od osoby, która ją sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że została ona wniesiona na podstawie stosownego umocowania (por. postanowienia TK z 13 stycznia 2011 r., Ts 301/09, Ts 302/09, Ts 304/09, Ts 309/09 i Ts 310/09 oraz 19 stycznia 2011 r., Ts 303/09, wszystkie jeszcze niepubl.). W dalszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na nieprawidłowe przywołanie przez skarżącą przepisów Konstytucji jako wzorców kontroli w sprawie inicjowanej skargą konstytucyjną. I tak, powołany w skardze art. 2 Konstytucji nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych jednostki, a przez to nie może stanowić samoistnej podstawy kontroli w sprawach skargowych, bowiem przepis ten wyznacza jedynie standard kreowania przez prawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (por. np. postanowienie TK z 28 stycznia 2010 r., Ts 320/08, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 106). Z kolei art. 92 oraz art. 216 Konstytucji nie kreują żadnych praw ani wolności konstytucyjnych, gdyż są przepisami ustrojowymi i dotyczą odpowiednio: stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej oraz finansów publicznych. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna w sposób oczywisty nie spełnia przesłanek konstytucyjnych i ustawowych warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał, co powoduje odmowę nadania dalszego biegu skardze ze względu na jej niedopuszczalność (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).