Ts 131/08

286/4/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 22 lipca 2009 r. Sygn. akt Ts 131/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak – przewodniczący Marian Grzybowski – sprawozdawca Marek Mazurkiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej „Projekty Kapitałowe” spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 22 kwietnia 2008 r., sporządzonej przez radcę prawnego skarżącej, zakwestionowana została zgodność art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.; dalej: u.z.o.z.) z Konstytucją. W opinii skarżącej zakwestionowany przepis narusza jej prawa do równej ochrony praw majątkowych, wywiedzione z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Przepis art. 60 ust. 6 u.z.o.z. zezwala organowi, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, dowolnie ustalić dzień zakończenia czynności likwidacyjnych w uchwale o likwidacji zakładu. Organ założycielski ma więc – wywodzi dalej skarżąca – prawo przesuwania tego terminu aktem o charakterze podustawowym, w konsekwencji czego może swobodnie decydować o terminie zaspokojenia wierzycieli. Według skarżącej brak ustalenia terminu końcowego likwidacji w regulacji ustawowej skutkuje niestabilnością i niepewnością prawa. Jej zdaniem narusza to zasady przyzwoitej legislacji oraz zasadę określoności prawa, co jest sprzeczne z ideą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Ponadto skarżąca zarzuca kwestionowanej regulacji niezgodność z art. 31 ust. 3 Konstytucji, która przejawia się w naruszeniu istoty prawa majątkowego wierzycieli, a nawet uniemożliwieniu jego realizacji. Artykuł 60 ust. 6 u.z.o.z. nie spełnia także warunku ograniczenia prawa majątkowego wierzycieli wyłącznie w drodze ustawy. Postanowieniem z 24 marca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu. Rozstrzygnięcie to było uzasadnione dwoma względami. Po pierwsze, nieprawidłowo określono przedmiot skargi. Po drugie, nie oznaczono przepisu, którego zakres normowania jest zbyt wąski –nieobejmujący przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować. Trybunał Konstytucyjny nie odnosił się natomiast do treści pisma zatytułowanego „uzupełnienie skargi konstytucyjnej”, gdyż wpłynęło ono rok po wystąpieniu ze skargą konstytucyjną. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, w którym dowodzi, że: (1) skarga nie mogła dotyczyć przepisów kompetencyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do określenia terminu zakończenia likwidacji, gdyż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wierzyciele likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej nie mają interesu prawnego stanowiącego materialnoprawną przesłankę dopuszczalności skargi na uchwałę w przedmiocie likwidacji placówki ochrony zdrowia; (2) skarga została skierowana w odniesieniu do art. 60 ust. 6 u.z.o.z. jako przepisu, który posługuje się ogólnym i niejednoznacznym zwrotem „po likwidacji”, określającym moment sukcesji z likwidowanej placówki ochrony zdrowia na podmiot założycielski (3) przepis ten stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach skarżącej; (4) skarga nie odnosiła się do braku regulacji, ale do niekonstytucyjnej – w opinii skarżącej – treści art. 60 ust. 6 u.z.o.z.; (5) z uwagi na obowiązywanie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym – na podstawie odesłania zawartego w art. 20 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) możliwe jest uzupełnienie braków formalnych pism procesowych, a także poszerzenie ich o nową argumentację. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Złożone zażalenie nie wykazało okoliczności, które mogłyby skutkować jego uwzględnieniem. Odnosząc się do treści środka odwoławczego, skład rozpoznający zażalenie w pełni podziela zapatrywania zawarte w kwestionowanym postanowieniu. W pierwszej kolejności należy jednak ustosunkować się do zawartej w zażaleniu tezy, stwierdzającej, że w skardze nie można było kwestionować przepisów kompetencyjnych do wydawania uchwał w przedmiocie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, gdyż uchwała taka w żadnej mierze nie może być uznana za ostateczne rozstrzygnięcie o prawach skarżącej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii rozumienia podstawy normatywnej orzeczenia o wolnościach lub prawach skarżącej, stwierdzając m.in., że podstawa ta nierzadko wynika z wielu unormowań, których uwzględnienie jest konieczne dla zdefiniowania całokształtu sytuacji normatywnej skarżącej. Najpełniej myśl ta została wyrażona w wyroku z 24 października 2007 r., SK 7/06 (OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Trybunał stwierdził: „Zgodnie z art. 79 Konstytucji, kontrola konstytucyjności zainicjowana skargą, musi mieć za przedmiot ustawę lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach osoby wnoszącej skargę. Musi zatem istnieć związek między normą będącą przedmiotem kontroli a prawną podstawą ostatecznego orzeczenia, którego istnienie jest także jedną z przesłanek skargi, w rozumieniu art. 79 Konstytucji. Związek ten nie kształtuje się jednak identycznie we wszystkich wypadkach skargi konstytucyjnej. Związek między normą, której zarzuca się niekonstytucyjność, a ostatecznym rozstrzygnięciem jest najściślejszy, gdy zarzut niekonstytucyjności dotyczy ustawy albo innego aktu normatywnego lub ich jednostki redakcyjnej wprost powołanych w sentencji ostatecznego orzeczenia. Tego rodzaju sytuacje są typowe i należą do najczęstszych na tle praktyki Trybunału. Zdarza się także, że organ orzekający wykorzystuje jakąś normę, konstruując treść rozstrzygnięcia (co wynika z uzasadnienia orzeczenia i rekonstrukcji rozumowania organu orzekającego), ale wyraźnie w sentencji jej nie powołał. I w takim wypadku orzecznictwo TK (por. m.in. wyrok z 9 października 2001 r., SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211, s. 1031-1034, s. 829; wyrok z 17 września 2002 r., SK 35/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 60; wyrok z 15 czerwca 2004 r., SK 43/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58, s. 753; postanowienie z 14 grudnia 2004 r., SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124, s. 1455; wyrok z 7 marca 2006 r., SK 11/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 27, s. 272; wyrok z 24 kwietnia 2007, SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39, s. 408) przyjmuje, że istnieje wymagany przez art. 79 Konstytucji związek między orzeczeniem i przedmiotem kontroli konstytucyjności, jakkolwiek nie jest on wprost ujawniony w treści sentencji indywidualnego rozstrzygnięcia”. Rozważania te (a zwłaszcza druga ich część) zachowują aktualność w niniejszej sprawie. Sąd Apelacyjny we Wrocławiu oddalił wnioski o nadanie klauzuli wykonalności z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2007 r., a ściślej – ocenę tego sądu o niewłaściwym zastosowaniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji całego art. 60 u.z.o.z., a w szczególności ustępu 4b pkt 5 tego przepisu. Na przykładzie skarżącej wyraźnie widać, że niewątpliwy wpływ na jej sytuację prawną miała treść całego art. 60 u.z.o.z. i mógł on stanowić przedmiot zaskarżenia. Bez znaczenia pozostaje stanowisko NSA odmawiające wierzycielom likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej prawa do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego w przedmiocie likwidacji, gdyż art. 79 Konstytucji stanowi samoistną, niezależną od uregulowań poszczególnych procedur regulację, określającą jak ma wyglądać związek między normą będącą przedmiotem kontroli a prawną podstawą ostatecznego orzeczenia. Przechodząc do kolejnego z zarzutów, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że jakkolwiek art. 60 ust. 6 u.z.o.z. miał pewne znaczenie dla zapadłych w sprawie orzeczeń, to niewłaściwym było uczynienie zeń przedmiotu skargi. Zaskarżony przepis brzmi: „Zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, lub odpowiednio publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, lub Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego”. Przepis ten ma charakter materialny – wprowadza sukcesję uniwersalną organów założycielskich likwidowanej placówki służby zdrowia. Jego istota sprowadza się do stwierdzenia, że po zakończeniu likwidacji ogół praw i obowiązków zakładu opieki zdrowotnej przechodzi na sukcesora. Przepis odnosi się do aspektu podmiotowego procedury likwidacyjnej, nie zaś do czasu jej trwania. Proceduralne aspekty likwidacji zostały uregulowane w innych jednostkach redakcyjnych u.z.o.z. Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że zakończenie procedury likwidacyjnej może być odsuwane w czasie, opóźniając tym samym moment zaspokojenia wierzycieli, ale możliwość ta nie wynika z art. 60 ust. 6 u.z.o.z., lecz z przepisów kompetencyjnych, nieobjętych skargą. Innymi słowy, przyczyną trudności wierzycieli w dochodzeniu roszczeń nie jest określenie momentu sukcesji, ale mająca swe źródło w innych przepisach możliwość jego przesuwania. Zasadnie więc wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że skarżąca niewłaściwie określiła przedmiot skargi. Nieprawdziwe jest również twierdzenie zawarte w kolejnym zarzucie, stanowiące, że przedmiotem skargi nie jest brak regulacji. Skarżąca wielokrotnie wskazuje, że źródłem naruszenia jej praw jest brak ograniczenia terminu zakończenia likwidacji (wywody temu poświęcone zawarto na s. 10, 13, 15, 16, 19, 21, 22, 23). Argumentację mającą świadczyć o niekonstytucyjności przepisu skarżąca opiera na braku unormowań, które wyznaczyłyby organom stanowiącym samorządu terytorialnego maksymalny czas, w którym mogłoby dojść do oznaczenia dnia zakończenia czynności likwidacyjnych. Przywołane fragmenty skargi wskazują, że jej przedmiotem jest brak elementu w istniejącej normie prawnej. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podziela wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że sformułowanie zarzutu pominięcia ustawodawczego wymaga odpowiedniej argumentacji, a tej skarga nie obejmowała. Rozważania dotyczące tej kwestii zawarto natomiast w rozpatrywanym środku odwoławczym. Jednakże z uwagi na funkcję, jaką pełni zażalenie – to jest poddanie kontroli postanowienia o odmowie nadania skardze dalszego biegu – rozpatrzeniu podlegają wyłącznie te jego fragmenty, które zmierzają do podważenia zasadności postanowienia, nie zaś wywody zawierające nowe racje przemawiające za niekonstytucyjnością kwestionowanej regulacji. Uzupełniająco jedynie można podnieść, że nieprzekonujące są rozważania o wyjątkowo nieprecyzyjnym charakterze zwartego w zaskarżonym przepisie zwrotu „po likwidacji” w sytuacji istnienia uchwały Sądu Najwyższego w tym zakresie. Poza tym, Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko SN wyrażone w przedmiotowej uchwale z 14 lipca 2005 r. (sygn. akt III CZP 34/05, OSNC, nr 6/2006, poz. 97), głoszące: „Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa oraz funkcjonalna wskazują, że użyty w art. 60 ust. 6 u.z.o.z. termin »po jego likwidacji«, oznacza sytuację po zakończeniu procesu likwidacyjnego zakładu. Termin »po jego likwidacji« oznacza to samo co »po zakończeniu likwidacji«, zgodnie zaś z art. 60 ust. 4b pkt 3 oraz art. 53a ust. 2 u.z.o.z., likwidacja zakładu ma charakter procesu ciągłego, a nie jednorazowego aktu i powinna spełnić dwa cele: rozdysponowanie składników wchodzących w skład zakładu w znaczeniu podmiotowym i zaspokojenie wierzycieli. Zastosowane zatem w art. 60 ust. 6 u.z.o.z. pojęcie likwidacji obejmuje czynności, dzięki którym możliwe jest zrealizowanie wskazanych celów”. Na uwzględnienie nie zasługuje również ostatni z zarzutów środka odwoławczego, treścią którego jest twierdzenie o dopuszczalności uzupełniania skargi konstytucyjnej, w tym poszerzania jej argumentacji. Sprzeciwia się temu przed wszystkim językowa wykładnia art. 46 ust. 1 ustawy o TK, który expressis verbis wskazuje trzymiesięczny termin na wniesienie skargi. Uzupełnienie braków formalnych skargi odbywa się natomiast w trybie art. 36 ustawy o TK. Podzielenie opinii skarżącej aprobującej poszerzanie skargi o nowe argumenty prowadziłoby nie tylko do obejścia wskazanych przepisów ustawy o TK, ale również znacznie utrudniłoby możliwość wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, której treść mogłaby zostać w sposób całkowicie nieograniczony uzupełniana, poszerzana lub zmieniana. Nie można również pominąć i tej kwestii, że nadesłanie pisma zatytułowanego „uzupełnienie skargi konstytucyjnej” wynikało z zaznajomienia się z postanowieniem o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej sporządzonej w identycznej sprawie przez tego samego pełnomocnika. Było więc próbą uniknięcia niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu i na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK nie uwzględnił zażalenia.