Ts 110/05

186/5/B/2006 POSTANOWIENIE z dnia 18 października 2006 r. Sygn. akt Ts 110/05 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Wyrzykowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Tomasza Krawiela w sprawie zgodności: 1) art. 75a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 68 ust. 1 w zw. z art. 65, art. 75 i art. 75a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze z art. 2, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji; 3) art. 151 oraz art. 184 w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a, b lub c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) względnie w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji; 4) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 5) art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 188 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE: W skardze konstytucyjnej z 12 lipca 2005 r., wniesiono o stwierdzenie niezgodności art. 75a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.; dalej: p.o.a.) z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji; a także niezgodności art. 68 ust. 1 w zw. z art. 65, art. 75 i art. 75a p.o.a. z art. 2, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji; a także niezgodności art. 151 oraz art. 184 w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a, b lub c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.s.a.) względnie w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji; a także niezgodności art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji; a także niezgodności art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 188 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została oparta na następującym stanie faktycznym. Decyzją z 20 marca 2003 r. Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił odwołania skarżącego od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie z 21 stycznia 2003 r. pozostawiającej bez uwzględnienia odwołanie od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Białymstoku z 19 listopada 2002 r. odmawiającej wpisu na listę aplikantów adwokackich. Podstawą odmowy wpisu była okoliczność, że skarżący nie przystąpił do konkursu na aplikację adwokacką mimo prawidłowego zawiadomienia. Wyrokiem z 8 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości. Wyrokiem z 25 lutego 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Skarżący zarzucił w skardze konstytucyjnej, że art. 75a p.o.a. w zakresie, w jakim może być interpretowany jako stanowiący o obowiązku przystąpienia do konkursu jako egzaminacyjnego postępowania sprawdzającego w stosunku do osób, które spełniły wszystkie wymagania ustawowe ale nie przystąpiły do konkursu wskazanego w tym przepisie, oraz w zakresie w jakim może być interpretowany jako pozwalający na prowadzenie przez organy samorządowe postępowania sprawdzającego wobec osób, które ukończyły aplikację sądową na równi z innymi absolwentami studiów prawniczych jest niezgodny z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącego przepis art. 68 ust. 1 w zw. z art. 65, art. 75 i art. 75a p.o.a. w zakresie w jakim może być interpretowany jako pozwalający na wydanie decyzji o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich wobec osób, które spełniały wymagania ustawowe ale nie przystąpiły do konkursu, jedynie w oparciu o blankietowy przepis, przy braku przepisów wykonawczych oraz w zakresie, w jakim może być interpretowany jako pozwalający na wydanie decyzji odmownej z uwagi na nieprzystąpienie do egzaminacyjnego postępowania sprawdzającego także wobec osób, które posiadają dyplom sędziowski jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. Ponadto, zdaniem skarżącego, art. 151 oraz art. 184 w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a, b lub c p.s.a. względnie w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., w zakresie w jakim może być rozumiany jako pozwalający na oddalenie skargi przez sąd administracyjny, w sytuacji gdy podstawą decyzji sądu był jedynie przepis blankietowy, nie zawierający dostatecznej „określoności ustawowej ograniczeń” z uwagi na to, że inne „dopełniające” przepisy zostały przed datą orzekania uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, oraz w zakresie w jakim raz pozwala na oddalenie a innym razem nie pozwala na oddalenie skargi przez sąd administracyjny ze względu na blankietowość przepisu, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji. Niezgodność przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.s.a. wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi polega na tym, że przepis ten może być interpretowany jako pozostawiający uznaniu sądu orzekającego merytoryczne i rzeczywiste ustosunkowanie się lub brak ustosunkowania się do wszystkich wniosków, twierdzeń i zarzutów skarżącego zgłaszanych w granicach sprawy. Ponadto, zdaniem skarżącego, przepis art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 188 w zw. z art. 141 § 4 p.s.a. w zakresie w jakim może być interpretowany jako pozostawiający uznaniu sądu rozpoznanie wszystkich twierdzeń strony oraz w zakresie, w jakim pozwala sądowi na ograniczenie się do kontroli naruszeń, do których doszło w toku postępowania sądowego w niższej instancji z pominięciem zarzutów dotyczących postępowania administracyjnego na etapie przedsądowym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone ma prawo wnieść skargę konstytucyjną, co do zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej jest sformalizowane i wymaga spełnienia warunków wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a także zawartych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, skarga konstytucyjna powinna zawierać dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją. Zatem skarga konstytucyjna musi zawierać zarówno wskazanie konkretnej osoby, której wolności lub prawa naruszono, jak i wskazanie, które z określonych (poręczonych, zapewnionych, gwarantowanych, chronionych) w Konstytucji wolności lub praw zostały naruszone oraz określenie sposobu naruszenia. Oznacza to, że wydanie wyroku przez Trybunał Konstytucyjny – w postępowaniu skargowym – jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia bezpośrednio wskazanych konstytucyjnych wolności lub praw, a podmiot wnoszący skargę konstytucyjną wykazał, że naruszenie to jest skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na zaskarżonym przepisie. Oceniając w tym kontekście treść formułowanych przez skarżącego zarzutów podkreślić należy, że skarga nie spełnia wskazanych wymogów. Zgodnie z art. 75a p.o.a. okręgowa rada adwokacka rozstrzyga o wpisie na listę aplikantów adwokackich po przeprowadzeniu konkursu. Konkurs przeprowadza się raz w roku kalendarzowym przed rozpoczęciem roku szkoleniowego. Tymczasem, jak wynika z treści skargi oraz załączonych orzeczeń skarżący mimo prawidłowego zawiadomienia nie przystąpił do konkursu, o którym mowa w art. 75a PoA. Skoro więc skarżący w ogóle nie przystąpił do konkursu, a tym samym nie zastosował się do dyspozycji zaskarżonego przepisu nie sposób uznać, że wykazał w tym zakresie naruszenie praw podmiotowych. Dla wykazania naruszenia praw podmiotowych istotne znaczenie ma bowiem realizacja normy wyrażonej w zaskarżonym przepisie. Tymczasem skarżący, który nie przystąpił do konkursu, pomimo to kwestionuje zasady jego przeprowadzania. Na marginesie wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny orzekał już o zgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu. W wyroku z 19 kwietnia 2006 r., o sygn. K 6/06 Trybunał uznał, że art. 75a PoA jest zgodny z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji. Zarzut skarżącego skierowany przeciwko przepisom art. 68 ust. 1 w zw. z art. 65, art. 75 i art. 75a PoA dotyczy między innymi blankietowości przyjętych rozwiązań, a więc braku przepisów ustawowych i podustawowych precyzujących zaskarżone przepisy. Tak sformułowane zarzuty nie mogą stanowić podstawy skargi konstytucyjnej. Zarzut braku regulacji prawnej (luki prawnej) nie może być rozpoznany przez Trybunał Konstytucyjny, gdyż przedmiotem postępowania przed TK może być akt normatywny, zawarte w nim przepisy, a nie brak aktu normatywnego lub takich przepisów. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii niedopuszczalności składania skarg konstytucyjnych na zaniechanie prawodawcze (por. wyrok z 22 marca 2005 r., sygn. K 22/04, OTK ZU nr 3/A/2005 poz. 27). Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, w celu wyeliminowania przepisów prawnych niezgodnych z Konstytucją. Trybunał pełni rolę ustawodawcy negatywnego, natomiast nie należy do jego uprawnień nowelizacja przepisów prawnych, nie ma on kompetencji prawotwórczych (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 27 stycznia 1998 r., sygn. Ts 1/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 22; 30 czerwca 1998 r., sygn. Ts 83/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 80). Konkluzja taka wynika zarówno z art. 188 pkt 1-3, jak i z art. 79 ust. 1 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego formułowano też pogląd, iż „zarzuty nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Niezależnie wskazać należy, że zaskarżony przepis art. 68 ust. 1 p.o.a., zgodnie z którym o wpisie na listę adwokatów decyduje okręgowa rada adwokacka, zawiera jedynie organizacyjnie przepisy o właściwości organów, nie zaś przesłanki czy kierunek rozstrzygnięcia merytorycznego o prawach skarżącego. Uznać więc należy, że także w tym zakresie zarzuty skarżącego są oczywiście bezzasadne. Ponadto zauważyć należy, że skarżący formułując zarzuty niezgodności z Konstytucją wskazanych powyżej przepisów rozszerzył zakres skargi na przepisy o charakterze procesowym, które nie określały sytuacji skarżącego w sporze, lecz miały zastosowanie w toku postępowania wszczętego dla jego rozstrzygnięcia. Niekorzystny wynik postępowania stał się więc dla skarżącego podstawą dla kwestionowania także modelu postępowania przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do tych zarzutów ocenić należy, że oczywiście bezzasadny jest podnoszony przez skarżącego zarzut niezgodności ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi przepisów art. 151 i 184 p.s.a. Skarżący kwestionuje w istocie model i zakres orzekania w postępowaniu administracyjnym; wskazane przepisy mają charakter proceduralny, określają tryb orzekania sądu a nie merytoryczne podstawy rozstrzygnięcia. Tymczasem istota zarzutów podnoszonych w tym zakresie wiąże się z niekorzystnym dla skarżącego rozstrzygnięciem o odmowie wpisu na listę adwokatów ze względu na nieprzystąpienie do konkursu oraz blankietowością stosowanych przepisów. W tym zakresie zastosowanie znajdują więc wskazane powyżej argumenty dotyczące braków regulacji prawnej, przesądzając o niedopuszczalności rozpoznania tak stawianych zarzutów. Oczywiście bezzasadny jest również zarzut dotyczący przepisu art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.s.a. sprowadzający się do stwierdzenia uznaniowości sądu w rozpatrywaniu zarzutów podnoszonych przez strony. Zarzuty skarżącego opierają się na wielokrotnie ponawianym stwierdzeniu, że źródłem niekonstytucyjności jest określona interpretacja zaskarżonych przepisów, nie zaś ich brzmienie. Ponadto wskazane przepisy o charakterze formalnym nie były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach skarżącego, wskazując jedynie tryb postępowania w sprawie. Podobne uwagi należy odnieść do zarzutu dotyczącego niezgodności art. 183 § 1 p.s.a., w zakresie którego skarżący wykazuje, że niezgodność owa polegać ma na przyjęciu określonej interpretacji przepisów przez sąd orzekający w sprawie. W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.