Ts 116/00

290 POSTANOWIENIE z dnia 15 listopada 2000 r. Sygn. Ts 116/00 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Mączyński – przewodniczący Ferdynand Rymarz – sprawozdawca Jadwiga Skórzewska-Łosiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2000 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Ryszarda W., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. Uzasadnienie: W skardze konstytucyjnej Ryszarda W. z 17 sierpnia 2000 r. zarzucono, iż § 1 ust. 2, § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (MP Nr 76, poz. 709) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący uczynił podstawą swojej skargi konstytucyjnej odmowę przyznania mu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, którego stał się właścicielem najpierw w drodze dziedziczenia a następnie umowy darowizny. Zdaniem skarżącego odmowa ta narusza zasadę równości, prowadząc do dyskryminacji tych policjantów, którzy nabyli własność domu jednorodzinnego poprzez spadek lub darowiznę. Skarżący podkreślił, iż regulacja wykluczająca w takich przypadkach możliwość uzyskania pomocy finansowej, nie uwzględnia kwestii kosztów, z jakimi łączy się taki sposób nabycia własności domu jednorodzinnego, a także konieczności remontu, którego celem jest zapewnienie należytych warunków technicznych i sanitarnych lokalu mieszkalnego określonych w § 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (MP Nr 76, poz. 707). Skarżący zarzucił ponadto, iż zakwestionowane przez niego regulacje w sposób nieuzasadniony dzielą policjantów na tych, którzy posiadają pełny zakres praw do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na jego uzyskanie wynikających z art. 88 oraz 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz na tych, którzy nie posiadają żadnych praw w tym zakresie. Zdaniem skarżącego, potraktowanie nabycia lokalu mieszkalnego w drodze spadku lub darowizny jako negatywnej przesłanki uzyskania pomocy finansowej, narusza konstytucyjne gwarantowane prawo do dziedziczenia oraz ochronę własności. Skarżący podniósł także, iż zakwestionowane przez niego regulacje zarządzenia Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych, stanowiąc podstawę wydania decyzji administracyjnej, sprzeczne są z zasadą wyrażoną w art. 93 ust. 2 Konstytucji RP. Jak wskazał skarżący, decyzją Komendanta Powiatowego Policji w L. Nr 1/99 z 21 października 1999 r. odmówiono mu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. decyzją Nr 36/99 z 1 grudnia 1999 r., zaś skarga na tę decyzję została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 maja 2000 r. (sygn. akt SA/Rz 43/00). Postanowieniem z 11 października 2000 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej stwierdzając, iż nie zostały spełnione warunki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania tej skargi określone w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). W szczególności skarżący uczynił przedmiotem skargi konstytucyjnej przepisy prawne, które nie stanowiły podstawy wydania ostatecznego orzeczenia, z którym skarżący łączy naruszenie przysługujących mu praw lub wolności konstytucyjnych. Na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skarżący wniósł zażalenie, w którym stwierdził, iż postanowienie to pomija wyraźną treść decyzji administracyjnych wydanych w jego sprawie zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, a także istotę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący nie zgodził się z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, iż organ administracyjny drugiej instancji dokonał korekty podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia. Nie uchylił bowiem decyzji organu pierwszej instancji wydanej w oparciu o zakwestionowane w skardze konstytucyjnej zarządzenie Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych, lecz utrzymał ją w mocy. Zdaniem skarżącego modyfikacja decyzji administracyjnej dokonana przez organ drugiej instancji miała w związku z tym wyłącznie charakter uzupełnienia i wzbogacenia podstawy prawnej przyjętej wcześniej przez organ pierwszej instancji. Skarżący wskazał ponadto, iż organ drugiej instancji uzupełnił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia o § 3 ust. 2 wspomnianego wcześniej zarządzenia, który to przepis stanowi przedmiot skargi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Art. 79 ust. 1 Konstytucji RP stwierdza, iż przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być wyłącznie te regulacje prawne, które stanowiły podstawę wydania ostatecznego orzeczenia o prawach lub wolnościach konstytucyjnych skarżącego. Wymóg merytorycznego związku, jaki musi zachodzić pomiędzy indywidualnym rozstrzygnięciem a generalną normą prawną stanowiącą przedmiot skargi konstytucyjnej, uzasadniony jest faktem, iż skarga konstytucyjna stanowi jeden ze środków ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Zwrócić się więc ona może wyłącznie przeciwko takim regulacjom prawnym, które w sensie normatywnym zdeterminowały treść orzeczenia określającego w sposób ostateczny sferę praw lub wolności konkretnej osoby. Ustalenie, które z wielu rozstrzygnięć wydawanych w ramach przewidzianej w danej sprawie drogi prawnej ma charakter ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji odwoływać się musi do funkcji, jakie spełnia instytucja skargi konstytucyjnej. Ponieważ ma ona charakter środka ochrony praw lub wolności konstytucyjnych, korzystanie z niej warunkowane być musi wydaniem takiego orzeczenia, które w sensie merytorycznym odnosi się do sfery praw lub wolności konstytucyjnych konkretnego podmiotu, zaś jego ostateczność wypływa z faktu wyczerpania przysługujących temu podmiotowi środków zaskarżenia lub innych środków odwoławczych. W postępowaniu administracyjnym zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji ma charakter w pełni merytoryczny. Dotyczy to także sytuacji, gdy decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym sprowadza się do formuły “utrzymania w mocy” decyzji organu pierwszej instancji. Zawsze bowiem organ prowadzący postępowanie odwoławcze dokonuje merytorycznego rozpoznania przedstawionej mu sprawy i nie jest w tym zakresie związany ani granicami odwołania, ani tym bardziej ustaleniami, czy treścią rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Decyzje organu administracyjnego drugiej instancji mają przy tym charakter samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i nie można ich traktować jako uzupełnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Owa samodzielność wyraża się m.in. koniecznością określenia przyjętej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego (por. art. 140 w związku z art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w postępowaniu administracyjnym decyzja organu drugiej instancji o utrzymaniu w mocy wcześniej wydanego rozstrzygnięcia ma charakter merytorycznego orzeczenia, a jeżeli odnosi się do sfery praw lub wolności konstytucyjnych konkretnego podmiotu, spełnia cechy orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Nie neguje to oczywiście faktu, iż ostateczny charakter owego orzeczenia uzależniony jest od faktu wyczerpania przysługujących w stosunku do niego środków zaskarżenia, w szczególności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przymiot ostateczności w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji RP wspomniana wcześniej decyzja administracyjna organu drugiej instancji uzyskuje wówczas, gdy rozpoznana już została przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga na tę decyzję lub też gdy wygasło prawo do złożenia takiej skargi (np. na skutek upływu terminu). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż błędne jest przekonanie skarżącego, jakoby dokonana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. modyfikacja podstawy prawnej odmowy udzielenia pomocy finansowej miała charakter jakiegoś “uzupełnienia” lub “wzbogacenia” tej podstawy prawnej, którą przyjął w swoim rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji. Miałoby to sugerować, iż także Komendant Wojewódzki Policji w R. wydawał swoją decyzję w oparciu o zakwestionowane w skardze konstytucyjnej przepisy zarządzenia Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych, jakkolwiek nie zostały one expressis verbis wymienione w treści tej decyzji. Takie przekonanie nie znajduje wszakże potwierdzenia we wcześniej wspomnianym samodzielnym charakterze decyzji administracyjnej organu drugiej instancji. Owa samodzielność odnosi się także do określenia podstawy prawnej tej decyzji. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wyrażony w postanowieniu z 11 października 2000 r. pogląd, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. nie odwoływała się w sensie normatywnym do zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej przepisów zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Oparto ją natomiast na stosownych regulacjach ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, stwierdzając w szczególności, iż skarżący wypełnia dyspozycję art. 95 pkt 2 tej ustawy, co uzasadnia odmowę przyznania mu pomocy finansowej. Należy także wskazać, iż przytoczenie w uzasadnieniu wspomnianej decyzji treści § 3 ust. 1 zarządzenia Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych z 30 września 1997 r. miało na celu podkreślenie, iż skarżący od 26 stycznia 1995 r. jest właścicielem domu mieszkalnego, który nabył w drodze darowizny. Brak jest natomiast w tym uzasadnieniu jakiegokolwiek dowodu na to, by ów przepis w jakiś sposób determinował treść podjętego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższych okoliczności Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż niezrozumiały jest zarzut skarżącego, jakoby wydając postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Trybunał wychodził z założenia, iż zakwestionowane zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji “wprawdzie obowiązuje ale jest nieważne”. Uzasadniając swoje postanowienie Trybunał Konstytucyjny w ogóle nie odnosił się do kwestii ważności wspomnianego zarządzenia, poprzestając wyłącznie na ocenie wymienionych w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP warunków dopuszczalności rozpoznania skargi konstytucyjnej. Trybunał wskazał jedynie na zasadność dokonanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. modyfikacji podstaw prawnych wydanej decyzji, w stosunku do tych, które przyjął organ administracyjny pierwszej instancji. Z uwagi jednak na to, iż owa zmodyfikowana podstawa prawna odmowy udzielenia pomocy finansowej skarżącemu nie została zakwestionowana w skardze konstytucyjnej, nie zostały spełnione warunki merytorycznego rozpoznania tej skargi konstytucyjnej. Zasadnym było w tej sytuacji wydanie przez Trybunał Konstytucyjny 11 października 2000 r. postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, zaś zażalenia złożonego na to postanowienia należało nie uwzględniać.