Ts 112/10

273/3/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 27 czerwca 2012 r. Sygn. akt Ts 112/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński – przewodniczący Adam Jamróz – sprawozdawca Stanisław Biernat, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Janusza B., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 28 kwietnia 2010 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego – Janusza B., zakwestionowana została zgodność z Konstytucją przepisów trzech aktów normatywnych. Art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.; dalej: ustawa), w zakresie, w jakim „nie zawiera szczegółowych wytycznych dla treści aktu, a przez to i sprawiedliwych społecznie zasad realizacji planu wspierania obszarów o trudnych warunkach gospodarowania”, skarżący zarzucił, że jest niezgodny z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji oraz z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, s. 80, ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady). Zarzut ten skarżący dodatkowo uzasadnił „nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniem konkurencyjności i rozwoju obszarów wiejskich (rolnicza przestrzeń produkcyjna), znajdujących się w granicach administracyjnych miast, w tym miasta Sokółka”. Przeciwko § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.; dalej: rozporządzenie), w zakresie, w jakim „pomija »wiejskie« (rolnicze) obręby geodezyjne miasta Sokółka stanowiące obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania”, skarżący sformułował zarzut niezgodności z art. 20 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169; dalej: Międzynarodowy Pakt) ze względu na niedozwolone administracyjne ograniczenie rozwoju gospodarczego rolniczej przestrzeni produkcyjnej miasta Sokółki, charakteryzującej się trudnymi warunkami gospodarowania. Natomiast wobec § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie granic), w zakresie powiększającym rolniczą przestrzeń produkcyjną miasta Sokółka o grunty rolne obrębów geodezyjnych wsi: Kraśniany, Kamionka Nowa, Słojniki i Tartak-Kuryły, skarżący przedstawił zarzut niezgodności z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz z art. 7 Konstytucji. Postanowieniem z 14 maja 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że skarżący nie dopełnił podstawowego wymogu, warunkującego dopuszczalność korzystania ze skargi konstytucyjnej, którym jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zaskarżone przepisy ustawy, rozporządzenia oraz rozporządzenia w sprawie granic (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK]). Wśród wzorców kontroli powołanych przez skarżącego pojawiły się bowiem akty normatywne, które nie mogą być podstawą skargi (rozporządzenie Rady, Międzynarodowy Pakt, u.s.g.), bądź też takie przepisy Konstytucji, które nie są samodzielnym źródłem praw podmiotowych skarżącego (art. 2, art. 7, art. 32, art. 92 ust. 1 Konstytucji). Także powołaniu przez skarżącego art. 20, czy też art. 65 ust. 1 Konstytucji nie towarzyszyło niezbędne doprecyzowanie, jakiej treści prawa lub wolności i w jaki sposób zostały naruszone bezpośrednio przez zaskarżone unormowania. Zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skierował pełnomocnik skarżącego. Zarzucił Trybunałowi ogólnikowe uzasadnienie odmowy nadania skardze dalszego biegu, a wskutek tego naruszenie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK przez przyjęcie oczywistej bezzasadności skargi. Na wstępie uzasadnienia zażalenia skarżący omówił zakres kontrolnej właściwości sądów administracyjnych wobec wydanych decyzji administracyjnych. Podkreślił, że już w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w sprawie, w związku z którą została wniesiona skarga konstytucyjna, zgłosił zarzut niezgodności ustaw i innych aktów normatywnych (stanowiących podstawę decyzji) z Konstytucją. Zarzut ten nie został jednak podzielony przez sąd administracyjny. W tej sytuacji, wniesiona przez skarżącego skarga konstytucyjna była rodzajem powództwa przewidzianego w art. 189 kodeksu postępowania cywilnego. Jego rozpoznanie było uzasadnione z uwagi na skutki, jakie wyrok TK miałby dla kolejnych skarg kierowanych do sądów administracyjnych. W związku z tym skarżący zarzucił Trybunałowi, że w żadnym stopniu nie odniósł się do argumentów przedstawionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, nieuwzględniającym zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Odmowa nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu doprowadziła też do naruszenia prawa do skargi konstytucyjnego, rozumianej jako rozstrzygnięcie sporu między skarżącym a sądami administracyjnymi. Niezależnie od tego skarżący podkreślił, że w sprawie zakończonej wyrokiem z 7 marca 2005 r. (sygn. P 8/03) Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne dotyczące zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją oraz ratyfikowaną umową międzynarodową. Za naruszające zasadę równości uznał wobec tego stwierdzenie o niemożności konstruowania wzorca kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą skargi konstytucyjnej także w oparciu o inne – aniżeli sama Konstytucja – akty normatywne. Skarżący podważył też argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu Trybunału odnoszące się do pozostałych wzorców (już konstytucyjnych) kontroli zaskarżonych przepisów. W szczególności wytknął pominięcie powołanego w skardze art. 30 Konstytucji i statuowanej w nim zasady godności. Zanegował także odmowę nadania biegu skardze w odniesieniu do niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 65 ust. 1 Konstytucji, wytykając brak szczegółowej polemiki ze strony Trybunału z konkretnymi argumentami wyrażonymi w skardze. Ponownie powołał się też na niezgodność z art. 7 Konstytucji, jak również postanowieniami u.s.g. (w tym zakresie również odwołując się do jednego z wcześniejszych orzeczeń Trybunału). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W zażaleniu skarżący nie przedstawił argumentów, które podważyłyby prawidłowość i zasadność postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że skarżący błędnie kwalifikuje samą instytucję skargi konstytucyjnej. W żadnym razie nie jest ona bowiem środkiem rozstrzygania sporów między skarżącymi a orzekającymi w ich sprawach sądami, powstających na tle interpretacji poszczególnych przepisów, czy też zagadnień prawnych. Tym bardziej skarga konstytucyjna nie jest też instytucją, która kwalifikowana może być w świetle art. 189 k.p.c. Argumentacja tej części zażalenia wydaje się zapoznawać zasadniczą cechę przedmiotu skargi konstytucyjnej. Nie jest nim ocena prawidłowości wydanego w sprawie ostatecznego orzeczenia, ale wyłącznie problem konstytucyjności podstawy prawnej jego wydania. Wprawdzie bowiem uprzednie zastosowanie zaskarżonych unormowań w sprawie skarżącego jest warunkiem koniecznym późniejszego wniesienia skargi konstytucyjnej, niemniej jednak to nie akt stosowania prawa podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Tym bardziej też kontrola realizowana w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną nie obejmuje zasadności odmowy skorzystania przez sąd orzekający w sprawie z kompetencji do kierowania pytań prawnych do Trybunału (art. 193 Konstytucji). Na błędnym rozumieniu konstrukcji skargi konstytucyjnej opierają się również zarzuty zażalenia dotyczące negatywnej kwalifikacji jako podstawy skargi innych – aniżeli Konstytucja – aktów normatywnych. Już z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie, że jedynym dopuszczalnym wzorcem kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą skargi pozostają właśnie wyłącznie unormowania zawarte w Konstytucji. Tym też m.in. różni się postępowanie w sprawie kontroli norm, realizowane w trybie skargi konstytucyjnej od pozostałych trybów postępowania przed Trybunałem (wnioski, pytania prawne). Pozbawione podstaw jest więc odwoływanie się (jak w analizowanym zażaleniu) do przykładów orzeczeń Trybunału wydawanych w innych niż skarga konstytucyjna trybach kontroli dla poparcia tezy o dopuszczalności weryfikowania zgodności kwestionowanych za pomocą skargi przepisów z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, tzw. pochodnym prawem Unii Europejskiej, czy też ustawami. To, co dopuszczalne w przypadku wniosków (art. 188 pkt 1-3 Konstytucji), czy też pytań prawnych (art. 193 Konstytucji), wykluczone jest w postępowaniu inicjowanym środkiem ochrony uregulowanym w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie argumentacja zażalenia opiera się na nieprawidłowym wymieszaniu aktów prawnych, które mogą być podstawą prawną wydanego w sprawie ostatecznego orzeczenia, z unormowaniami stanowiącymi dopuszczalny wzorzec kontroli tejże podstawy. O ile podstawą orzeczenia sądu lub organu administracji może być bowiem każdy akt powszechnie obowiązujący, o tyle podstawą skargi pozostaje tylko i wyłącznie Konstytucja. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił także zastrzeżeń zażalenia w odniesieniu do oceny pozostałych (konstytucyjnych) wzorców powołanych przez skarżącego. Należy podtrzymać tezę o niedopuszczalności budowania samoistnej podstawy skargi w oparciu o zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji), czy unormowanie art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ponownie stwierdzić trzeba, że tego rodzaju przedmiotowe zasady (normy prawne) nie mogą samodzielnie służyć jako wzorzec kontroli przepisów kwestionowanych w trybie skargi konstytucyjnej. Trybunał właściwie zakwalifikował także argumenty skarżącego dotyczące niezgodności kwestionowanych regulacji z pozostałymi przepisami Konstytucji. Brak bliższego odniesienia się do art. 30 Konstytucji i wyrażonej w tym przepisie zasady godności był w pełni usprawiedliwiony wyłącznie „numerycznym” przywołaniem tego wzorca, bez bliższego wyjaśnienia, jakiej treści prawo skarżącego z niego wynikające i w jaki sposób zostało naruszone. Z kolei odwołaniu się do art. 65 ust. 1 Konstytucji (ujmowanym zarówno samodzielnie, jak i w związku z zasadami wyrażonymi w art. 2 oraz art. 32 Konstytucji) istotnie nie towarzyszyła argumentacja łącząca zarzut jego naruszenia bezpośrednio z treścią kwestionowanych przepisów, a nie tylko z długofalowymi skutkami (gospodarczymi i społecznymi) ich zastosowania. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż zasadnie odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.