Ts 108/13

117/2/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 31 marca 2015 r. Sygn. akt Ts 108/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Zubik – przewodniczący Andrzej Wróbel – sprawozdawca Zbigniew Cieślak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej H.S., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 kwietnia 2013 r. (data nadania), H.S. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent (Dz. U. z 1989 r. Nr 11, poz. 63, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 2, art. 9, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący podniósł, że konstrukcja zaskarżonego przepisu pozbawia go prawa do uzyskania emerytury w wysokości odpowiedniej do przepracowanych lat i otrzymywanych zarobków, przez co narusza zasady sprawiedliwości społecznej, proporcjonalności, równości, ochrony własności i innych praw majątkowych i wolności wyboru miejsca pracy, prawo do zabezpieczenia społecznego oraz zasadę przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego, a także wykracza poza delegację ustawową. 2. Na podstawie art. 177 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) w związku z art. 20 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał zawiesił postępowanie w sprawie (postanowienie z 3 czerwca 2013 r.) w związku z wniesieniem przez skarżącego skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 4 grudnia 2012 r. (sygn. akt III AUa 522/12), od którego skarżący wniósł także skargę konstytucyjną. 3. W dniu 20 grudnia 2013 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo skarżącego, w którym poinformował, że wyrokiem z 23 października 2013 r. (sygn. akt I UK 123/13) Sąd Najwyższy – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych oddalił jego skargę kasacyjną. Wobec powyższego skarżący wniósł o podjęcie przez Trybunał zawieszonego postępowania. 4. Postanowieniem z 24 czerwca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 180 § 1 pkt 4 k.p.c. w związku z art. 20 ustawy o TK – podjął zawieszone postępowanie oraz odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. 4.1. Trybunał stwierdził, że skarżący wszystkie przywołane w skardze konstytucyjnej przepisy Konstytucji (tj. art. 2, art. 9, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 1 oraz art. 92 Konstytucji) wskazał jako samoistne wzorce kontroli dla § 10 rozporządzenia. 4.2. Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze w zakresie badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji z powodu niedopuszczalności orzekania. Trybunał podkreślił, że art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji nie są samoistnymi źródłami praw podmiotowych jednostki, nie mogą zatem stanowić samoistnej podstawy kontroli w sprawach skargowych; przepisy te wyznaczają jedynie standardy kreowania przez prawodawcę wolności i praw. Z kolei art. 9 i art. 92 ust. 1 Konstytucji są przepisami ustrojowymi i nie kreują po stronie obywateli żadnych praw ani wolności konstytucyjnych, gdyż dotyczą – odpowiednio – przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego oraz zasad wydawania rozporządzeń wykonawczych. Natomiast art. 65 ust. 1 Konstytucji statuuje zasadę wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, a także przewiduje możliwość ustanowienia wyjątków od tej zasady w drodze ustawodawstwa zwykłego; nie stanowi on zatem właściwego (adekwatnego) wzorca oceny zaskarżonego § 10 rozporządzenia, który nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie dostępu do zawodu lub wyboru miejsca pracy, a jedynie dotyczy ustalania podstawy wymiaru świadczenia emerytalnego lub rentowego. 4.3. Trybunał wskazał, że prawo do emerytury i prawo do renty nie należą do praw majątkowych, dlatego też przywołanie art. 64 Konstytucji jako wzorca kontroli powodowało oczywistą bezzasadność skargi w zakresie zarzutu niezgodności § 10 rozporządzenia z tym przepisem (art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). 4.4. Trybunał stwierdził także, że zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji przez § 10 rozporządzenia jest oczywiście bezzasadny. Po pierwsze – istotą systemu zabezpieczenia emerytalnego jest bowiem zasada wzajemności, zgodnie z którą „wysokość świadczenia emerytalnego (rentowego) zależy od udziału ubezpieczonego w jego tworzeniu” (wyrok SN z 29 marca 2006 r., sygn. akt II UK 115/05, „Lex” nr 243979; zob. też postanowienia TK z 9 stycznia 2012 r., SK 9/11, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 6 oraz 25 lipca 2013 r., Ts 199/10, OTK ZU nr 4/B/2013, poz. 300). Po drugie – jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie, przy tworzeniu przepisów dotyczących świadczeń emerytalnych „ustawodawca musi uwzględnić wynikający bezpośrednio z zasady sprawiedliwości społecznej postulat zachowania słusznych, sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury, będącej z samej nazwy świadczeniem »zasłużonym« a rozmiarami »zasługi« wyznaczonymi przede wszystkim przez długość okresu aktywności zawodowej prowadzącej do nabycia prawa do emerytury oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności” (wyrok TK z 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; zob. także wyroki TK z: 6 grudnia 2005 r., SK 33/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 130; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170; 13 grudnia 2007 r., SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157 oraz 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3). Co do zasady nie jest wykluczone ograniczanie „rozpiętości wysokości świadczeń w porównaniu z rozpiętością wysokości zarobków i składek”, pod warunkiem że wysokość emerytury nie będzie „nadmiernie” odbiegała od wkładu ubezpieczonego w tworzenie krajowego funduszu ubezpieczeń społecznych (powołane postanowienie TK w sprawie SK 9/11; zob. też wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz 24 kwietnia 2006 r., P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46). Po trzecie – z wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego oraz prawa europejskiego (zob. m.in.: rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, Dz. Urz. WE L 28 z 30.01.1997 r., s. 1, ze zm.; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Dz. Urz. UE L 200 z 7.06.2004 r., s. 1, ze zm.) wynika jedynie obowiązek ustalenia świadczenia emerytalnego należnego z polskiego systemu ubezpieczeń społecznych, do którego ustalenia uwzględnia się okresy zatrudnienia w innych państwach do wymaganego stażu ubezpieczeniowego w Polsce – z tym jednak zastrzeżeniem, że wysokość należnych świadczeń wylicza się według polskich regulacji prawnych w sposób niedyskryminujący ubezpieczonego (skarżącego) w porównaniu z ubezpieczonymi w polskim porządku prawnym, którzy w tych samych okresach uzyskiwali dochody w kraju, w takim samym lub podobnym zatrudnieniu, w jakim ubezpieczony (skarżący) był zatrudniony przed wyjazdem za granicę, a ponadto od tych dochodów opłacili składki na ubezpieczenia społeczne w Polsce, podczas gdy ubezpieczony (skarżący) był zatrudniony za granicą i opłacał składki na rzecz zagranicznej instytucji ubezpieczenia społecznego. Obowiązujące regulacje prawa międzynarodowego, europejskiego i polskiego nie wykluczają także przyznania jednostce świadczeń emerytalnych, zgodnych z zasadą pro rata temporis, tzn. wypłacanych przez polską i zagraniczną instytucję ubezpieczeniową – w wysokości proporcjonalnej do okresów zatrudnienia i wysokości odprowadzonych składek na ubezpieczenie społeczne na rzecz polskiej i zagranicznej instytucji ubezpieczenia społecznego (zob. wyrok SN z 24 października 2006 r., sygn. akt II UK 98/06, OSNP 2007, nr 21-22, poz. 332). Po czwarte – Konstytucja nie gwarantuje, by wysokość dawnych świadczeń musiała być podnoszona do poziomu świadczeń aktualnie przyznawanych (zob. wyrok TK z 21 czerwca 2001 r., K 2/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 139). Po piąte – wydane, m.in. w oparciu o kwestionowany przepis, decyzje organów rentowych o przyznaniu skarżącemu emerytury oraz o jej przeliczeniu nie stanowiły negatywnej ingerencji w wysokość tego świadczenia (nie prowadziły do jego obniżenia, nie miały też charakteru pozornego). Dokonane przez ZUS przeliczenia uwzględniały proporcje pomiędzy wymiarem faktycznie uiszczanych przez skarżącego składek na rzecz polskiej instytucji ubezpieczenia społecznego a wymiarem wypłacanego świadczenia. 4.5. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 7 lipca 2014 r. 3. W piśmie procesowym sporządzonym przez adwokata i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 14 lipca 2014 r. (data nadania) skarżący złożył zażalenie na postanowienie z 24 czerwca 2014 r. Zarzucił w nim Trybunałowi „niezasadne przyjęcie, że skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna, a także niezasadne przyjęcie, że art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji zostały przytoczone jako samodzielne wzorce kontroli” oraz wniósł o „uchylenie zaskarżonego postanowienia”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim bada, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Odniesienie się do treści zażalenia należy poprzedzić uwagami natury ogólnej, dotyczącymi zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu przed polskim sądem konstytucyjnym. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć wskazanego przedmiotu kontroli. Istotne jest przy tym, że niemożność działania Trybunału ex officio zachowuje aktualność we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem. Należy zatem przyjąć, że podmiot występujący z zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu. Niezwykle istotna jest przy tym funkcja, jaką pełni ten środek odwoławczy. Jak wynika z treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK, na postanowienie w sprawie nienadania skardze dalszego biegu skarżącemu przysługuje zażalenie do Trybunału w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotem zażalenia jest wydane w ramach wstępnej kontroli postanowienie dotyczące oceny strony formalnej skargi. W przepisie tym stanowi się o postanowieniu w sprawie nienadania dalszego biegu skardze, a zatem należy uznać, że zażalenie może odnosić się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów przemawiających za negatywną oceną strony formalnej skargi. Brak takiego odniesienia każdorazowo musi zostać oceniony jako niepodważenie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu i skutkować będzie nieuwzględnieniem zażalenia (por. np. postanowienie TK z 31 października 2011 r., Ts 306/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 381). 3. Przystępując do oceny wniesionego przez skarżącego środka odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżący – mimo iż w petitum wniósł o uchylenie postanowienia z 24 czerwca 2014 r. w całości – w uzasadnieniu zażalenia odniósł się jedynie do odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności § 10 rozporządzenia z art. 64 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. Nie zakwestionował natomiast podstawy odmowy odnośnie do pozostałych wzorców kontroli. Nie można bowiem za takowe zakwestionowanie uznać modyfikacji wzorców dokonanej w zażaleniu, tj. powiązania art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji z jej art. 64 oraz art. 67 ust. 1. Ponadto, skarżący w ogóle nie odniósł się do odmowy nadania dalszego biegu w zakresie badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 9, art. 65 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 ustawy zasadniczej. W skardze konstytucyjnej skarżący przywołał jako wzorce samoistne art. 2, art. 9, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zważywszy na to, że art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji nie kreują samoistnych praw podmiotowych, a skarżący nie powiązał tych przepisów z art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej, Trybunał odmówił badania zgodności z nimi § 10 rozporządzenia w oparciu o przesłankę niedopuszczalności orzekania. Z kolei art. 64 Konstytucji – ze względu na przedmiot zaskarżenia – nie stanowił adekwatnego wzorca kontroli w sprawie, co również przekładało się na odmowę nadania dalszego biegu skardze w odniesieniu do tego przepisu ustawy zasadniczej. Także pozostałe wzorce kontroli (tj. art. 9, art. 65 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji) nie stanowiły właściwego punktu odniesienia w sprawie inicjowanej skargą konstytucyjną. Trybunał przypomina, że określony w art. 46 ust. 1 ustawy o TK trzymiesięczny termin do złożenia skargi konstytucyjnej ma charakter terminu zawitego do sformułowania wszystkich tych elementów skargi konstytucyjnej, które w myśl art. 47 ust. 1 ustawy o TK stanowią jej niezbędną treść. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał jest związany granicami skargi konstytucyjnej, nie może więc rozpatrywać merytorycznie zarzutów sformułowanych po upływie trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia, uprawniającego do wniesienia skargi (por. np. wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163 oraz postanowienia TK z 22 stycznia 2002 r., Ts 139/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 107 i 15 stycznia 2009 r., Ts 99/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 130). Modyfikacja wzorców kontroli nie ma także wpływu na postępowanie zażaleniowe, którego przedmiotem jest zasadność odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu (por. np. postanowienie TK z 11 stycznia 2012 r., Ts 72/11, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 129). W związku z powyższym zmiana przez skarżącego ujęcia wzorców kontroli jest bezprzedmiotowa i nie stanowi podstawy do uwzględnienia zażalenia. 4. Odnośnie do pozostałej części zażalenia (tj. podstaw odmowy nadania dalszego biegu skardze w zakresie badania zgodności § 10 rozporządzenia z art. 64 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji) Trybunał stwierdza, że skarżący nie przedstawił argumentów, które podważyłyby stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z 24 czerwca 2014 r. i przemawiałyby za uwzględnieniem zażalenia oraz przekazaniem skargi do merytorycznego rozpoznania. Przeciwnie – w sposób syntetyczny powtórzył jedynie wywody zaprezentowane w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej (por. w odniesieniu do zarzutu niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 64 Konstytucji – s. 7 oraz s. 4 uzasadnienia zażalenia, a z art. 67 ust. 1 Konstytucji – s. 2-3, 5-6 i 11-12 uzasadnienia skargi oraz s. 3 i 4 uzasadnienia zażalenia). Tym samym, wobec faktycznego braku odniesienia się przez skarżącego do podstaw odmowy nadania skardze dalszego biegu, Trybunał w obecnym składzie – zważywszy na dyspozycję art. 66 ustawy o TK – ograniczył się do jednoznacznego ich zaaprobowania (zob. postanowienie TK z 30 września 2008 r., Ts 108/07, OTK ZU nr 5/B/2008, poz. 206). 5. Ponadto, Trybunał zwraca także uwagę na to, że argumentacja przedstawiona w zażaleniu nosi cechy postulatu legislacyjnego oraz skupia się na krytyce rozwiązań przyjętych w Umowie między Polską Rzeczpospolitą Ludową a Republiką Federalną Niemiec o zaopatrzeniu emerytalnym i wypadkowym, podpisanej w Warszawie dnia 9 października 1975 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 16, poz. 101). Odnośnie do kwestii postulowanego rozwiązania legislacyjnego właściwym adresatem jest ustawodawca, gdyż Trybunał Konstytucyjny de lege lata – jako tzw. prawodawca negatywny – nie ma kompetencji do zmiany lub uzupełniania systemu prawnego o nowe rozwiązania legislacyjne. Z kolei przywołana umowa międzynarodowa nie stanowiła przedmiotu analizowanej skargi konstytucyjnej, stąd też – stosownie do art. 66 ustawy o TK – jej ocena przez Trybunał w niniejszej sprawie jest niemożliwa. Z wyżej przedstawionych powodów – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał Konstytucyjny postanowił nie uwzględnić zażalenia.