Ts 100/14

249/3/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 30 czerwca 2014 r. Sygn. akt Ts 100/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Wikana S.A. z siedzibą w Lublinie w sprawie zgodności: art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149) z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 17 kwietnia 2014 r. Wikana S.A. z siedzibą w Lublinie wystąpiła o stwierdzenie, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149, ze zm.; dalej: ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym), jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącej zakwestionowana norma narusza wskazane postanowienia Konstytucji w zakresie, w jakim „nie wyłącza członka Komisji Nadzoru Finansowego [dalej: KNF; Komisja] z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt DPO/A1/476/36/27/10/11/JP) KNF nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 70 000,00 zł. Zdaniem Komisji skarżąca naruszyła art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych (Dz. U. Nr 157, poz. 1119, ze zm.), ponieważ w raporcie bieżącym nie wskazała, że umowa zawarta 8 października 2009 r. pomiędzy spółką zależną od skarżącej, tj. Wikana Bioenergia Sp. z o.o., a Bio Power Sp. z o.o., miała charakter warunkowy. Zdaniem Komisji skarżąca naruszyła także art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy w związku z art. 38 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. Nr 33, poz. 259, ze zm.). Decyzją z 5 kwietnia 2011 r. (sygn. akt DPO/A1/476/36/32/10/11/JP) KNF, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy swoją decyzję z 11 stycznia 2011 r. Wyrokiem z 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1630/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, którą skarżąca złożyła na decyzję KNF z 5 kwietnia 2011 r. Wyrokiem z 23 października 2013 r. (sygn. akt II GSK 873/12) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił natomiast skargę kasacyjną skarżącej. Sąd orzekł m.in., że w sprawie skarżącej nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. ani art. 11 ust. 5 ustawy o nadorze nad rynkiem finansowym przez to, że w skład KNF orzekającej w pierwszej instancji, a następnie orzekającej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wchodzili ci sami członkowie tej Komisji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy k.p.a. regulują instytucję wyłączenia pracownika inaczej niż instytucję wyłączenia członka organu kolegialnego. W świetle ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym członkowie KNF nie są pracownikami tego organu. Niektórzy z nich są jedynie pracownikami Urzędu KNF, tj. organu pomocniczego Komisji (art. 10 ust. 2 tej ustawy). Sąd wskazał również, że „[w] przypadku pracownika podlegającego wyłączeniu jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do załatwienia sprawy (art. 26 § 1 k.p.a.). Inaczej wygląda sprawa w przypadku wyłączenia członka organu, w szczególności wyłączenia członków organu, które powoduje, że organ staje się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum. Kodeks postępowania administracyjnego odsyła wówczas do odpowiedniego stosowania art. 26 § 2 tej ustawy, a więc do przepisów, które przewidują w takiej sytuacji przeniesienie sprawy do organu wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawie, który, stosownie do przesłanki wyłączenia, sam załatwia sprawę lub wyznacza do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ”. Ponadto jak wskazał NSA, „[w] wyroku z 18 stycznia 2012 r. sygn. II GSK 1068/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisów tych wynika, że ustawodawca generalnie dopuszcza możliwość wyłączenia członków organu kolegialnego w zakresie powodującym utratę przez ten organ zdolności do działania w konkretnej sprawie (podjęcia decyzji). Rozwiązanie prawne w postaci przekazania sprawy organowi wyższego stopnia świadczy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie o tym, że instytucja wyłączenia członka organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do członków Komisji Nadzoru Finansowego, ponieważ Komisja nie pozostaje w stosunkach organizacyjnych i kompetencyjnych, które pozwoliłyby wskazać dla niej organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Tę tezę potwierdza przepis art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Skoro bowiem od decyzji Komisji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.), to oznacza, że KNF nadano w postępowaniu administracyjnym status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W przepisach k.p.a. nie przewidziano więc przeniesienia kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej, w przypadku gdy ze względu na wyłączenie organu (członków organu kolegialnego) o statusie ministra, w wskutek okoliczności przewidzianych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., organ utraciłby zdolność do podjęcia decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądowym podkreśla się zgodnie, że kompetencje organu administracji publicznej są ściśle związane z tym organem i nie mogą być przeniesione na inny organ bez wyraźnej podstawy prawnej. Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać postać przeniesienia kompetencji lub działania z upoważnienia organu. W żadnym razie bez wyraźnej podstawy prawnej organ nie może przekazać swych kompetencji innemu organowi, ani też nie może mu zabrać kompetencji inny organ, w tym organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nad nim nadzór (w tej kwestii uchwała NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wyrok TK z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11). (…) W tej sytuacji wydaje się dość oczywiste, że przepisów k.p.a. o wyłączeniu organu i członków organu kolegialnego nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie zaś konsekwencje wywołałoby wyłączenie członków Komisji Nadzoru Finansowego od udziału w rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.”. Wyrok NSA, wraz z uzasadnieniem, doręczono skarżącej 17 stycznia 2014 r. W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła, że zakwestionowana przez nią norma, na skutek pominięcia legislacyjnego, umożliwia KNF weryfikację własnej decyzji przez osoby, które brały udział w jej wydaniu. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. (P 57/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 178), w którym Trybunał orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania wszczętego w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, w której członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji). Skarżąca stwierdziła, że zasada wyłączenia członka organu powinna obowiązywać także w odniesieniu do innych organów kolegialnych, „niezależnie od usytuowania tego organu w hierarchii organów, a więc także wtedy, gdy jest to organ centralny”. Jak zauważyła, obecne rozwiązanie legislacyjne tworzy fikcję środka odwoławczego („atrapę odwołania”), ponieważ strona postępowania nie ma realnej możliwości obiektywnej weryfikacji decyzji pod kątem stawianych jej zarzutów. Tymczasem – jak podkreśliła – idea obiektywnego rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wymaga wyłączenia od rozpoznawania tej sprawy osób, które jako organ pierwszej instancji mogły popełnić błąd przy wydawaniu decyzji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 46-47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Skargom konstytucyjnym niespełniającym tych warunków oraz skargom oczywiście bezzasadnym Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu. Skarżąca zakwestionowała art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1, art. 127 § 3 k.p.a oraz art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w brzmieniu: 1) „Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: (…) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji” (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.); 2) „Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu” (art. 27 § 1 k.p.a.); 3) „Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji” (art. 127 § 3 k.p.a.); 4) „Do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej” (art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym). W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w skardze Trybunał stwierdza, że w analizowanej sprawie – wbrew stanowisku skarżącej – nie jest możliwa analogia do wyroku Trybunału o sygn. P 57/07 oraz odpowiednie przyjęcie ustaleń dotyczących wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego (dalej: SKO). Po pierwsze, w wyroku tym Trybunał podkreślił, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, dlatego zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go odnosić do innych instytucji postępowania, np. wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego. Jak orzekł Trybunał, „zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie”. W powyższym wyroku Trybunał, orzekając o niekonstytucyjności przepisów wskazanych w petitum pytania prawnego, miał zatem na względzie „organizacyjne możliwości wyznaczenia innego składu orzekającego SKO do rozpatrzenia (…) wniosku [o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.]” (zob. pkt 5, 8 uzasadnienia wyroku). Tymczasem w myśl obowiązujących przepisów w przypadku KNF (tak jak w przypadku SKO) nie jest możliwe takie ukształtowanie jej osobowego składu ponownie orzekającego w danej sprawie, by nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwszą decyzję w tej sprawie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w skład Komisji wchodzą bowiem „Przewodniczący, dwóch Zastępców Przewodniczącego i czterech członków”. Artykuł 11 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym stanowi zaś: „Komisja podejmuje natomiast uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy”. Po drugie, w sprawie o sygn. P 57/07 poddana kontroli Trybunału norma prawna regulowała kwestię wyłączenia pracownika kolegialnego organu administracji, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W sprawie, w związku z którą skarżąca wniosła skargę do Trybunału, instytucja wyłączenia członka organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do członków KNF, ponieważ – jak orzekł NSA w wyroku poprzedzającym wniesienie skargi – Komisja nie pozostaje w stosunkach organizacyjnych i kompetencyjnych pozwalających wskazać dla niej organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Z tego względu – jak stwierdził NSA – w postępowaniu administracyjnym KNF przyznano status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. (organu administracji publicznej). W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 57/07 Trybunał zastrzegł, że „nie wychodzi poza zakres pytania prawnego i nie bada konstytucyjności trybu i konsekwencji prawnych decyzji wydawanych przez ministra w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy”. W wyroku z 6 grudnia 2011 r. (SK 3/11, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 113) Trybunał stwierdził jednak, że wyłączenie piastuna funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej spod zakazu, który wynika z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w postępowaniu wszczętym w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, nie jest nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniem prawa do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji (Trybunał orzekł, że art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., we wskazanym wyżej zakresie, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). W sprawie o sygn. SK 3/11 Trybunał – uwzględniwszy swoje dotychczasowe orzecznictwo, zwłaszcza wyrok w sprawie o sygn. P 57/07 – stwierdził, że w świetle art. 78 Konstytucji konstrukcja prawna wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., jest ograniczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Ograniczenie to jest jednak usprawiedliwione z następujących powodów: „Po pierwsze, wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy uzależnione jest jedynie od woli strony postępowania administracyjnego (...). Po drugie, organ rozpatrujący wniosek, jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W szczególności zastosowanie znajdą zatem przepisy dotyczące legitymacji do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wymagań formalnych, skutków wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dla wykonalności decyzji. Przed upływem terminu wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja nie podlega wykonaniu, zaś skorzystanie z omawianego środka rodzi skutek suspensywny. Zastosowanie mają wprost przepisy regulujące postępowanie przed organem drugiej instancji co do zakresu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa podlega zatem ponownej merytorycznej kontroli. Zgodnie z art. 131 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. rozpoznający wniosek organ zobowiązany jest do zawiadomienia wszystkich stron o wniesieniu środka zaskarżenia. Wydana w tym trybie decyzja musi zostać obligatoryjnie uzasadniona (art. 107 § 4 in fine k.p.a.). Po trzecie, zaangażowanie tego samego organu nie powoduje uchylenia ogólnych zasad rządzących postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji (art. 6–16 k.p.a.). Rozpoznający sprawę piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. związany jest zatem przede wszystkim zasadą praworządności i pochodną względem niej zasadą prawdy obiektywnej”. Na tej podstawie należy zatem stwierdzić, że sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji są oczywiście bezzasadne. Okoliczność ta jest – w myśl art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.