T. 60/00

31 POSTANOWIENIE z dnia 28 marca 2001 r. Sygn. T. 60/00 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wiesław Johann – przewodniczący Andrzej Mączyński – sprawozdawca Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 marca 2001 r. zażalenia Krajowej Izby Gospodarczej na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2001 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Izby Gospodarczej p o s t a n a w i a : nie uwzględnić zażalenia. Uzasadnienie: I 1. Prezydium Krajowej Izby Gospodarczej na podstawie uchwały z 30 listopada 2000 r. wystąpiło do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz.U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.) w części, w jakiej ograniczają możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach: 1) z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP przez umożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach jedynie spółkom prawa handlowego oraz ograniczenie dostępu do gier obywatelom w miejscowościach liczących poniżej 50 000 mieszkańców; 2) z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nadmierne ograniczenie wolności działalności gospodarczej; 3) z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP m.in. przez brak konsultacji projektu aktu prawnego z uprawnioną na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz.U. Nr 35, poz. 195 ze zm.) Izbą Gospodarczą Producentów, Operatorów Urządzeń Rozrywkowych, będącą członkiem Krajowej Izby Gospodarczej oraz nie zamieszczenie przepisów przejściowych regulujących sprawę losu działalności polegającej na prowadzeniu gier na automatach o niskich wygranych. Postanowieniem z 20 lutego 2001 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Izby Gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Krajowa Izba Gospodarcza nie jest ani organizacją zawodową, ani organizacją pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP. Izba ta nie jest zatem podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. 2. Krajowa Izba Gospodarcza 6 marca 2001 r. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Trybunału Konstytucyjnego. Uzasadnienie zażalenia zostało oparte na następujących argumentach: Teza Trybunału Konstytucyjnego o braku legitymacji Krajowej Izby Gospodarczej do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie jest bezsporna. Tym samym nie można przyjąć oczywistej bezzasadności wniosku i odmówić mu na tej podstawie nadania dalszego biegu. Przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia pojęcia “organizacji zawodowej” w sposób arbitralny zawęża krąg podmiotów uprawnionych na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Zróżnicowanie organizacji samorządu zawodowego i samorządu gospodarczego nie wynika z treści powołanego przepisu Konstytucji. Wykładnia różnicująca uprawnienia poszczególnych organizacji powinna być dokonywana ze szczególną ostrożnością i w taki sposób “aby (...) nie zawężać uprawnień, skoro Konstytucja wprost tego nie przewiduje”. Art. 17 Konstytucji RP nie wprowadza żadnego rozróżnienia praw i obowiązków samorządu zawodowego oraz innych rodzajów samorządów, do których doktryna zalicza samorząd gospodarczy. Uznanie, że samorząd zawodowy jest legitymowany do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, zaś samorząd gospodarczy takiej legitymacji nie posiada, narusza konstytucyjną zasadę równości i zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP). Tego rodzaju zróżnicowanie musiałoby bowiem zostać w sposób wyraźny i jednoznaczny przewidziane w Konstytucji. Nie można przyjmować w tej kwestii domniemania zróżnicowania uprawnień. Trybunał Konstytucyjny pominął wątpliwość wnioskodawcy dotyczącą naruszenia zasady równości. Jedynie uznanie tego rodzaju wątpliwości za oczywiście bezzasadną uzasadniałoby odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu. W sytuacjach wątpliwych Trybunał Konstytucyjny powinien kierować się zasadą przyznania prawa do występowania z wnioskiem do Trybunału “podmiotom przynajmniej częściowo legitymowanym”. Zasady ustrojowe, wynikające z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP wymagają, by każda, “nawet potencjalna możliwość” wyeliminowania z porządku prawnego normy niekonstytucyjnej, została w pełni wykorzystana. Na tym etapie postępowania nie ma podstaw do antycypowania rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego także w kwestii legitymacji Krajowej Izby Gospodarczej, które mogłoby zapaść po przeprowadzeniu rozprawy. Wątpliwości budzi także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że organizacją pracodawców jest jedynie organizacja zrzeszająca pracodawców, której podstawowym celem i funkcją jest ochrona interesów dotyczących stosunków pracy i reprezentowanie tych interesów wobec partnerów społecznych. Art. 59 ust. 1 Konstytucji RP ustanawia wolność zrzeszania się w organizacjach pracodawców niezależnie od tego, czy dana organizacja korzysta z praw wskazanych w art. 59 ust. 2. Niezależnie od tego Krajowa Izba Gospodarcza, uprawniona do prowadzenia działalności gospodarczej na ogólnych zasadach (§ 5 pkt 2 Statutu Krajowej Izby Gospodarczej), może prowadzić z zatrudnionymi pracownikami rokowania, zawierać układy zbiorowe pracy i inne porozumienia. Krajowa Izba Gospodarcza jest więc organizacją pracodawców, ponieważ zrzesza pracodawców i ma zdolność korzystania z konstytucyjnych praw organizacji pracodawców. Właściwości samorządu gospodarczego powodują, że ma on pewne cechy organizacji pracodawców, jak też organizacji zawodowych. Samorząd gospodarczy ze względu na rolę w państwie nie powinien być pozbawiony dostępu do Trybunału Konstytucyjnego. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli dany wniosek, pytanie prawne lub skarga konstytucyjna pochodzi od “uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji RP, jest zawarte w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP. Co do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu, należącego do kręgu organizacji i organów wyliczonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych i zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o TK, ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK). Konsekwencją tych uregulowań jest art. 36 ustawy o TK, zgodnie z którym wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Wstępne rozpoznanie wniosku zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), spowodowanej brakiem podmiotu wyposażonego w uprawnienie do złożenia wniosku. Tym samym instytucja ta umożliwia już w początkowej fazie postępowania eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające jego zakwalifikowanie do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście uzasadniają związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków “oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 2 ustawy o TK). Spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu. W kwestionowanym przez Krajową Izbę Gospodarczą postanowieniu z 20 lutego 2001 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na brak legitymacji podmiotu występującego z wnioskiem. Trybunał Konstytucyjny uznał, że podmiot ten nie jest ani organizacją zawodową, ani organizacją pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP. Stwierdzenie to nie jest tożsame ze stwierdzeniem “oczywistej bezzasadności” wniosku. Są to dwie różne płaszczyzny oceny, czego wnioskodawca w swoim zażaleniu nie dostrzega. 2. Wnioskodawca w zażaleniu stwierdza, że przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia pojęcia “organizacja zawodowa” ma charakter zawężający i arbitralny. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie podziela tego stanowiska. Wydając postanowienie o odmowie nadania biegu Trybunał Konstytucyjny odwołał się do statutu Krajowej Izby Gospodarczej, zgodnie z którym członkiem tej izby może być posiadająca osobowość prawną izba gospodarcza lub inna organizacja gospodarcza lub społeczna, której przedmiotem działania jest wspieranie rozwoju gospodarczego. Członkowie Krajowej Izby Gospodarczej mogą reprezentować wszelkie sfery działalności gospodarczej, ale nie wykonują oni jednego lub kilku wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód. Ponadto w świetle art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz.U. Nr 35, poz. 195 ze zm.) Krajowa Izba Gospodarcza reprezentuje wspólne interesy gospodarcze zrzeszonych członków. Podmiot ten nie reprezentuje zatem interesów określonych grup zawodowych. Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw do odstąpienia od stanowiska co do zakresu pojęcia “organizacja zawodowa” wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia z 30 maja 2000 r. (U. 5/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 114, pkt II.4). Trybunał Konstytucyjny zwrócił wówczas uwagę, że Konstytucja wyraźnie odróżnia wolność podejmowania działalności gospodarczej i wolność wykonywania zawodu (art. 17 ust. 2 zd. 2). Ochrona interesów gospodarczych i ochrona interesów zawodowych odbywa się zatem na różnych płaszczyznach, aczkolwiek płaszczyzny te mogą mieć pewne punkty styczne. Konstytucja RP wyróżnia – oprócz samorządu terytorialnego (art. 163-172) – samorząd zawodowy, reprezentujący osoby wykonujące zawody zaufania publicznego (art. 17 ust. 1), a także inne rodzaje samorządu (art. 17 ust. 2), w tym samorząd gospodarczy (o którym wspomina art. 61 ust. 1). Mimo podobieństwa nazwy konstytucyjny status tych samorządów nie jest tożsamy, zatem stąd, że organom samorządu zawodowego, będącym “organizacjami zawodowymi” w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP, przysługuje uprawnienie do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosków w sprawach związanych z zakresem ich działania, nie wynika, iż analogiczne uprawnienie przysługuje organom innych samorządów. Powołanie się na zasadę równości jest chybione, skoro przepis wyrażający tę zasadę został zamieszczony w Konstytucji wśród przepisów dotyczących “człowieka i obywatela”, a nie samorządów. W uzasadnieniach wniosku i zażalenia wyraźnie rysuje się niekonsekwencja samego wnioskodawcy, który powołując się na art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP nie potrafi zająć jednoznacznego stanowiska, czy należy go zakwalifikować go do kategorii “organizacji pracodawców”, czy też do kategorii “organizacji zawodowej”. Wnioskodawca uważa, że “właściwości samorządu gospodarczego sprawiają, że ma on pewne cechy organizacji pracodawców, jak też organizacji zawodowych”, zarzucając, iż uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że Krajowa Izba Gospodarcza nie jest organizacją pracodawców budzi “istotne wątpliwości”. Jednakże wnioskodawca nie podaje argumentów, które podważałyby tezę przyjętą przez Trybunał w zakwestionowanym postanowieniu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego definicja “organizacji pracodawców” zawiera dwa elementy, stanowiące signum specificum umożliwiające odróżnienie takiej organizacji od innych zrzeszeń. Elementami tymi są: skład danej organizacji (musi ona zrzeszać osoby mające status pracodawcy) oraz jej funkcja (obrona i reprezentacja związanych ze stosunkami pracy interesów pracodawców). Przyjęcie takich kryteriów, określających zakres nazwy użytej w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP, ma swoje oparcie nie tylko w treści tego przepisu oraz art. 59 Konstytucji RP, ale także w obowiązującym ustawodawstwie i aktach międzynarodowych (por. art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, Dz.U. Nr 55, poz. 235 ze zm.; art. 10 konwencji nr 87 MOP dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych, Dz.U. z 1958 r. Nr 29, poz. 125). Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu z 20 lutego 2001 r. oraz w powołanym w jego uzasadnieniu postanowieniu z 30 maja 2000 r. (U. 5/99) w kwestii konstytucyjnej definicji pojęć: “organizacja zawodowa” oraz “organizacja pracodawców”. Użycie trzech pojęć w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP dowodzi, że pozostają one w ścisłej relacji. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi osoby będące jedną ze stron stosunku pracy. Organizacje zawodowe z kolei zrzeszają osoby wykonujące stale i w celach zarobkowych wyodrębniony zawód (tzw. wolny), a więc osoby, które także świadczą pracę, nie pozostając jednak w stosunku podporządkowania. Brak zatem podstaw do objęcia zakresem tego przepisu organów samorządu gospodarczego. 3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zawarte w art. 191 Konstytucji wyliczenie podmiotów uprawnionych do składania wniosków podlegających rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny ma charakter taksatywny. Przepis ten powinien być interpretowany ściśle, gdyż poddanie go wykładni rozszerzającej stwarzałoby ryzyko zastępowania ustrojodawcy w przysługującej mu – zdaniem wnioskodawcy – “roli kreatora uprawnień”. Krąg podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym został określony bardzo szeroko, gdyż oprócz podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku obejmuje także podmioty mogące spowodować pozbawienie określonego przepisu prawnego mocy obowiązującej w trybie pytania prawnego (art. 193 Konstytucji RP) lub skargi konstytucyjnej (art. 79 i art. 188 pkt 5 Konstytucji RP). Postulat rozszerzającej interpretacji art. 191 ust. 1 pkt 3-5 oraz art. 191 ust. 2 Konstytucji RP nie jest więc uzasadniony. Należy podkreślić, że w przeciwieństwie do poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.), Trybunał Konstytucyjny nie jest obecnie uprawniony do wszczęcia postępowania z własnej inicjatywy. W razie wszczęcia postępowania na podstawie wniosku Trybunał jest związany zakresem wskazanym przez uprawniony podmiot (art. 66 ustawy o TK). Nie do przyjęcia jest zatem teza, że w świetle Konstytucji RP uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału może być przypisane każdemu podmiotowi, nawet “przynajmniej częściowo legitymowanemu”, w celu stworzenia jak najszerszej możliwości wyeliminowania z porządku prawnego niekonstytucyjnej normy. Przyjęte w polskim porządku konstytucyjnym domniemanie zgodności ustaw (i innych aktów normatywnych) z Konstytucją ma charakter wzruszalny, ale działania zmierzające do jego obalenia mogą być podjęte jedynie w określonym konstytucyjnie trybie. Jedną z istotnych cech charakteryzujących ten tryb jest to, że uprawnienie do jego zainicjowania przysługuje tylko podmiotom wskazanym przez samą Konstytucję, a konkretnie przez jej art. 79 (dotyczący skargi konstytucyjnej), art. 191 (dotyczący wniosku) i art. 193 (dotyczący pytania prawnego). Stanowisko to jest w pełni zgodne z zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle powyższych ustaleń Krajowa Izba Gospodarcza nie może być zaliczona do kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji RP. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny, uznając że zażalenie nie podważyło zasadności stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu, orzekł jak w sentencji.