T. 35/01

49 POSTANOWIENIE z dnia 12 lutego 2002 r. Sygn. T. 35/01 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wiesław Johann – przewodniczący Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca Marek Mazurkiewicz po rozpoznaniu 12 lutego 2002 r. na posiedzeniu niejawnym zażalenia Federacji Związków Zawodowych Pracowników Skarbowych na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2001 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi p o s t a n a w i a : nie uwzględnić zażalenia. Uzasadnienie: I 1. Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek o zbadanie art. 24 i art. 28 ustawy z dnia 2 marca 2001 roku o wykonywaniu budżetu państwa w roku 2001 oraz o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 (Dz.U. Nr 55, poz. 574 ze zm.) z art. 2 i art. 7 Konstytucji. W uzasadnieniu wniosku podano, że kwestionowany art. 24 ust. 1 ustawy nakłada, na państwowe jednostki budżetowe gromadzące na podstawie odrębnych ustaw środki specjalne, obowiązek wpłaty do budżetu państwa kwot w wysokości 18,5% planowanych wpływów. Uregulowanie przyjęte w art. 24 ust. 2 ustawy oznacza, że tryb i terminy dokonywania wpłat do budżetu państwa środków finansowych ze środków specjalnych, obciąża środki finansowe przeznaczone na wynagrodzenia i na wydatki inwestycyjne z mocą wsteczną mimo, że zgodnie z art. 28 ustawa obowiązuje od 4 czerwca 2001 r. Wnioskodawca w swoich dalszych rozważaniach dopatruje się związku kwestionowanej regulacji prawnej z wynagrodzeniem za pracę i wszystkich jego składników. Zdaniem bowiem wnioskodawcy, na podstawie obowiązujących przepisów o służbie cywilnej pracownicy skarbowi zaliczani są do korpusu służby cywilnej. Ta okoliczność powoduje, że orzecznictwo Sądu Najwyższego i doktryny prawa pracy odnosi się także do wynagrodzeń pracowników skarbowych. W opinii wnioskodawcy “obowiązujące zarządzenie Ministra Finansów Nr 4 z 29 marca 2001 r. (Dz. Urz. Min.Fin. z dnia 30 marca 2001 r. Nr 3, poz. 16) (...) stanowi w § 6, że ze środków specjalnych finansuje się premie kwartalne, należne od premii nagrody jubileuszowe, odprawy emerytalne i inne należności...”. Wobec tego wnioskodawca upatruje naruszenie zasad przyznawania wynagrodzeń lub premii pracowników skarbowych przez wprowadzenie kwestionowaną ustawą uregulowań z mocą wsteczną. Zdaniem wnioskodawcy zaskarżone przepisy “przez to, że nakładają obowiązek obciążenia środków finansowych gromadzonych w ramach środków specjalnych od 1 stycznia 2001 r. bez wyraźnego zastrzeżenia, że mogą dotyczyć tylko tej jej części, która przeznaczona jest na usprawnienie pracy, naruszają wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywatela do państwa i zakazu nie działania prawa wstecz i nakazu określoności prawa”. 2. Wniosek został sporządzony i sygnowany przez wiceprzewodniczącego Federacji ZZPS Andrzeja Soczyńskiego 1 sierpnia 2001 r., a zgodnie z zawartymi w nim informacjami – wnioskodawcą była Federacja Związków Zawodowych Pracowników Skarbowych. Do wniosku nie dołączono uchwały tejże Federacji o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego, ani też nie udzielono pełnomocnictwa do działania przed Trybunałem Konstytucyjnym wiceprzewodniczącemu Federacji. Zarządzeniem z 29 września 2001 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków pisma procesowego z 1 sierpnia 2001 r., stanowiącego wniosek do Trybunału Konstytucyjnego. W wyniku wykonania tego zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego nadesłano: statut Federacji ZZPS, uchwałę nr 3 Zarządu Federacji ZZPS z 28 września 2001 roku – podjętą dopiero po zarządzeniu sędziego Trybunału Konstytucyjnego, a określającą zakres przedmiotowy wniosku oraz zawierającą upoważnienie dla Andrzeja Soczyńskiego wiceprzewodniczącego Zarządu Federacji do reprezentowania Zarządu w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Wypływa stąd oczywista konstatacja, że w chwili złożenia przez wiceprzewodniczącego Federacji ZZPS wniosku do Trybunału, uchwała taka nie istniała i brakowało upoważnienia do sporządzenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. 3. Wniosek został wstępnie rozpoznany w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W tej fazie postępowania Trybunał Konstytucyjny badał wyłącznie dopuszczalność wniosku z punktu widzenia czy odpowiada on wymaganiom określonym w art. 191 ust. 2 Konstytucji oraz art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a w szczególności, czy pochodzi on od podmiotu uprawnionego, czy spełnia przewidziane w ustawie warunki formalne, a także, czy kwestionowane przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. 4. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności aktu normatywnego z ustawą lub konstytucją mogą wystąpić tylko podmioty wskazane w art. 191 Konstytucji. Przepis ten wskazuje dwie grupy podmiotów, którym takie prawo przysługuje. Art. 191 ust. 1 pkt 1 wymienia podmioty legitymowane generalnie, to jest takie, które mogą inicjować postępowania w sprawie konstytucyjności wszystkich norm, jakie na gruncie polskiego systemu prawnego podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Drugą grupę stanowią podmioty legitymowane szczegółowo – to jest takie, które mogą wystąpić z wnioskiem, o ile akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działalności, a więc jedynie w odniesieniu do wyraźnie określonej, wąskiej kategorii aktów prawnych bezpośrednio związanych z aktywnością podmiotu legitymowanego. Na takie ukształtowanie legitymacji indywidualnej wskazuje wyraźnie treść art. 191 ust. 2 Konstytucji. Problem zakresu przedmiotowego legitymacji podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 był wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu wydanym w sprawie K. 20/98, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że “powiązanie sprawy wnoszonej do Trybunału z określonym ustawowo zakresem działania wnioskodawcy należy interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że wniosek złożony do Trybunału musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania organizacja została powołana” (OTK ZU Nr 1/1999, poz. 5, s. 66). Podobne stanowisko Trybunał przyjął w orzeczeniu wydanym w sprawie U 1/98 (OTK ZU Nr 5/1998, s. 420), gdzie uznał, że powoływanie się na realizację celów ogólnospołecznych i aktywność społeczno-gospodarczą związku zawodowego nie daje podstaw do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów prawa z konstytucją. Stanowisko to zostało przez Trybunał Konstytucyjny potwierdzone również w orzeczeniach z 11 października 2000 r. w sprawie K. 8/00 (OTK ZU Nr 6/2000, poz. 196) i z 28 czerwca 2000 r. w sprawie U. 1/00 (OTK ZU Nr 5/2000, poz. 149). Pogląd ten znalazł pełną aprobatę również w doktrynie prawa konstytucyjnego (porównaj: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, Wydawnictwo Sejmowe, s. 109). Federacja ZZPS w treści wniosku nie uzasadniła swojej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem w niniejszej sprawie. Nie uczyniła tego także wykonując zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego, wzywające do usunięcia braków wniosku poprzez podanie, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Wnioskodawca powołał się jedynie na art. 4 ustawy o związkach zawodowych, zgodnie z którym, związek broni interesów materialnych pracowników, na art. 7 tejże ustawy na mocy którego związek reprezentuje pracowników niezależnie od przynależności związkowej oraz na § 5 statutu zgodnie z którym Federacja reprezentuje interesy materialne zarówno zbiorowe jak i indywidualne pracowników skarbowych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prezentowane przez wnioskodawcę rozumowanie jest nieuprawnione, ponieważ mogłoby – wbrew intencji ustrojodawcy – prowadzić do utożsamiania znacznej większości przepisów funkcjonujących w obowiązującym systemie prawnym, z zakresem działania związków zawodowych. Ustawowy zakres działania związków zawodowych określony jest w art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Przepis ten stanowi, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Istota tego przepisu polega na ochronie praw i reprezentowaniu interesów zawodowych i socjalnych zrzeszonych w związku zawodowym ludzi pracy. Przewidziane w kwestionowanych przepisach regulacje prawne dotyczące gromadzonych przez państwowe jednostki budżetowe środków specjalnych od których dokonuje się wpłaty do budżetu państwa w wysokości 18,5% planowanych wpływów oraz terminu wejścia w życie ustawy nie należą do spraw, które w sposób bezpośredni dotyczą uprawnień czy zakresu działalności wnioskodawcy jako organizacji reprezentującej interesy zawodowe ludzi pracy. Przesłanka dopuszczalności zaskarżenia, o której mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, czyli powiązania sprawy z określonym ustawowo zakresem działania danej organizacji – wymaga ścisłej interpretacji. Oznacza to, że wniosek do Trybunału Konstytucyjnego musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji (związku zawodowego) lub z interesem prawnym członków tej organizacji (związku zawodowego), do którego reprezentowania dana organizacja jest powołana. Przyjmuje się pogląd, że tego rodzaju organizacje (związki zawodowe) nie są legitymowane do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych czy ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli. Ścisła interpretacja tego przepisu jest uzasadniona zwłaszcza w warunkach demokratycznego państwa prawnego, w którym funkcjonują demokratycznie powołane i prawnie określone instytucje i procedury ochrony praw ogółu obywateli oraz kontroli zgodności parlamentu z prawem i interesem ogólnospołecznym. Uzasadnienia nie ma zatem niejako zastępcze przypisywanie takich funkcji dobrowolnym organizacjom zawodowym o charakterze partykularnym (w: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.... s. 116). 5. Trybunał Konstytucyjny uznał również za zasadne przypomnienie szerszego kontekstu ustrojowego zagadnienia legitymacji formalnej do inicjowania postępowań w sprawie weryfikacji konstytucyjności prawa. W postanowieniu z 20 listopada 2001 r. (sygn. K. 28/00, niepublikowane) Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że wstępne rozpoznanie wniosku koncentrować powinno się na badaniu, czy sprawa będąca przedmiotem wniosku jest sprawą dotyczącą zakresu jego działania w sensie materialnoprawnym. Warunki materialne, od których zależy uznanie, czy sprawa dotyczy zakresu działania wnioskodawcy wynikają także z art. 191 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim definiuje tzw. ograniczoną legitymację do uruchomienia na podstawie wniosku procedury abstrakcyjnego badania przepisów, z punktu widzenia ich zgodności z konstytucją. Z treści tego przepisu wynika nakaz określenia wzajemnych relacji, jakie zachodzą pomiędzy podmiotami uprawnionymi w ograniczonym zakresie do wniesienia wniosku, a także relacji pomiędzy tymi podmiotami, a podmiotami uprawnionymi ogólnie. W orzeczeniu w sprawie U. 1/00 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż istotą polskiego modelu kontroli konstytucyjności prawa jest objęcie kontrolą wszystkich pozakonstytucyjnie obowiązujących norm prawnych. Polega ona na możliwości poddania weryfikacji każdego z aktów w systemie prawa, jeżeli tylko budzi on wątpliwości co do zgodności z konstytucją. Jednocześnie przy tak szerokim zakresie przedmiotowym, uzasadnione wydaje się przyjęcie założenia, które przyjął polski ustrojodawca, że prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przyznaje się ściśle określonym organom państwa. Taka konstrukcja świadczy z jednej strony o doniosłości procesu kontroli konstytucyjności prawa, a z drugiej – służy miedzy innymi ograniczeniu nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów doraźnych (OTK ZU Nr 5/2000, poz. 149). 6. Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty Trybunał Konstytucyjny uznał, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do zaskarżenia wskazanych na wstępie norm ustawowych, co stanowi bezwzględną przesłankę odmowy nadania biegu wnioskowi. Z tych względów postanowiono jak na wstępie. II 12 grudnia 2001 r. Federacja Związków Zawodowych Pracowników Skarbowych złożyła zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego. W piśmie procesowym Federacja przedstawiła informacje dotyczące czynności podejmowanych w sprawie przez Federację przed złożeniem wniosku o stwierdzenie konstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy z 2 marca 2001 r. o wykonywaniu budżetu państwa w 2001 r. oraz o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001. Pismo Federacji, podpisane przez wiceprzewodniczącego Federacji ZZPS akceptuje stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zróżnicowania zakresu legitymacji podmiotów uprawnionych do wszczynania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wskazuje jednak na fakt, iż w tym przypadku “nie występuje przesłanka ochrony interesu prawnego wszystkich obywateli” oraz że “ze względu na stopień konkretności zaskarżonych regulacji oraz ścisły związek między wysokością środków przeznaczonych na wynagrodzenia a treścią kwestionowanych przepisów ustawowych reprezentacja związkowa jest podmiotem uprawnionym do uruchomienia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym”. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Argumenty prawne, które legły u podstaw postanowienia z 29 listopada 2001 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Federacji Związków Zawodowych Pracowników Skarbowych są w pełni przekonujące. W zażaleniu Federacja nie powołała nowych okoliczności wpływających na ocenę jej legitymacji do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie kontroli konstytucyjności kwestionowanych przepisów ustawy o wykonywaniu budżetu państwa oraz ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 199-2001. Tak, jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia z 29 listopada 2001 r. Federacja nie uzasadniła swojej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem w rozpatrywanej sprawie. Nie uczyniła też tego wykonując zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywające do usunięcia braków wniosków poprzez podanie, że kwestionowane ustawy dotyczą spraw objętych zakresem jej działania. W odpowiedzi na zarządzenie Trybunału wnioskodawca powołał się jedynie na art. 4 ustawy o związkach zawodowych (zgodnie w którym związek broni interesów materialnych pracowników), art. 7 tej ustawy (związek reprezentuje pracowników niezależnie od przynależności związkowej) oraz na § 5 Statutu (Federacja reprezentuje interesy materialne zarówno zbiorowe, jak i indywidualne pracowników skarbowych). W zażaleniu z 12 grudnia 2001 r. Federacja wskazała, że argumentem na rzecz uznania legitymacji do wystąpienia w rozpatrywanej sprawie jest “stopień konkretności zaskarżonych regulacji oraz ścisły związek między wysokością środków przeznaczonych na wynagrodzenia a treścią kwestionowanych przepisów ustawowych (...) Niewątpliwie istnieje wyraźny związek między interesem materialnym pracowników skarbowych, który z mocy ustawy o związkach zawodowych i statutu chroniony jest przez reprezentacje związkową a regulacjami ustawowymi rozstrzygającymi o wysokości środków przeznaczonych na wynagrodzenia”. 2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ani poglądy wskazane we wniosku Federacji, ani uzupełniające argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie TK z 29 listopada 2001 r. nie dają podstaw do przyznania Federacji legitymacji do wystąpienia z wnioskiem w rozpatrywanej sprawie. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko, że przewidziane w kwestionowanych przepisach regulacje prawne dotyczące gromadzonych przez państwowe jednostki budżetowe środków specjalnych od których dokonuje się wpłaty do budżetu państwa w wysokości 18,5% planowanych wpływów oraz terminu wejścia w życie ustawy nie należą do spraw, które w sposób bezpośredni dotyczą uprawnień czy zakresu działalności wnioskodawcy jako organizacji reprezentującej interesy zawodowe ludzi pracy. Utrwalona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego interpretacja art. 191 ust. 1 pkt. 4 Konstytucji w związku z art. 192 ust. 2 Konstytucji i art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym akcentuje, że legitymacja do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego przyznana w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji m.in. “ogólnokrajowym organom związków zawodowych” oraz “ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych” ma charakter szczególny i wyjątkowy. Taki charakter konstrukcji legitymacji narzuca nakaz interpretacji ścisłej (zwężającej), zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, szczególności ze względu na abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności aktu normatywnego. Natomiast na mocy art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym to wnioskodawca powinien wskazać podstawy (ustawowe i statutowe) uzasadniające uznanie, że kwestionowane akty normatywne dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Związek ma mieć charakter bezpośredni, wyrażający się m.in. tym, że kwestionowany akt normatywny narusza interes prawny wnioskodawcy jako organizacji, a nie poszczególnych członków tejże organizacji (por. T. 45/01). Takie rozumienie podstaw legitymacji opiera się także na konstrukcji polskiego modelu kontroli konstytucyjności prawa, którego istotą jest możliwość poddania weryfikacji każdego aktu normatywnego jeżeli budzi wątpliwości co do zgodności z konstytucją. Ten zasadniczo nieograniczony zakres przedmiotowy sądownictwa konstytucyjnego jest – w sferze praktycznej realizacji – determinowany przez precyzyjnie określony zakres podmiotów legitymowanych do wszczęcia i udziału w postępowaniu mającym na celu kontrole konstytucyjności prawa (por. U. 1/00, OTK ZU Nr 5/2000, poz. 149). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął jak w sentencji.