T. 3/01

32 POSTANOWIENIE z dnia 30 maja 2001 r. Sygn. T. 3/01 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marian Zdyb – sprawozdawca po rozpoznaniu 30 maja 2001 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Konfederacji Pracodawców Polskich o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 110, art. 110a, art. 110b i art. 110c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196; zm.: z 1995 r. Nr 90, poz. 446, Nr 141, poz. 692; z 1996 r. Nr 106, poz. 496, Nr 132, poz. 622, Nr 156, poz. 773; z 1997 r. Nr 46, poz. 296, Nr 96, poz. 592, Nr 121, poz. 770, Nr 133, poz. 885, Nr 88, poz. 554, Nr 133, poz. 885; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 101, poz.1178; z 2000 r. Nr 12, poz.136, Nr 48, poz. 550, Nr 62, poz. 718, Nr 109, poz. 115); rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 roku w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. Nr 162, poz.1138); 2) art. 130, art. 130a, art. 130b i art. 130c ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230; zm.: z 1975 r. Nr 17, poz. 94; z 1980 r. Nr 3, poz. 6; z 1983 r. Nr 44, poz. 201; z 1989 r. Nr 26, poz. 139, Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 39, poz. 222; z 1991 r. Nr 32, poz. 131, Nr 77, poz. 335; z 1993 r. Nr 40, poz. 183; z 1994 r. Nr 27, poz. 96; z 1995 r. Nr 47, poz. 243, Nr 141, poz. 692; z 1996 r. Nr 106, poz. 496; z 1997 r. Nr 47, poz. 299, Nr 88, poz. 554, Nr 133, poz. 885; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 89, poz. 991, Nr 109, poz. 1157, Nr 120, poz. 1268); rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 roku w sprawie zasad i trybu ustalania kar pieniężnych za naruszenie warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi, oraz współczynników różniących wysokość kar pieniężnych (Dz.U. Nr 79, poz. 400; zm.: z 1999 r. Nr 59, poz. 625); rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 listopada 1985 roku w sprawie zasad i trybu ustalania kary pieniężnej za pobór wody w ilości większej niż ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym (Dz.U. Nr 52, poz. 271); 3) art. 37, art. 38, art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592; zm.: z 1997 r. Nr 88, poz. 554; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 101, poz. 1178; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 22, poz. 272, Nr 89, poz. 991, Nr 109, poz.1157) z art. 2, art. 42 i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej p o s t a n a w i a : odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. Uzasadnienie: Wnioskiem z 16 stycznia 2001 roku Konfederacja Pracodawców Polskich zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów: art. 110, art. 110a, art. 110b i art. 110c ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska; rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 1998 roku w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar; art. 130, art. 130a, art. 130b i art. 130c ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo wodne; rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 1995 r. w sprawie zasad i trybu ustalania kar pieniężnych za naruszenie warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi, oraz współczynników różniących wysokość kar pieniężnych; rozporządzenia Rady Ministrów z 2 listopada 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania kary pieniężnej za pobór wody w ilości większej niż ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym; art. 37, art. 38, art. 39 i art. 40 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o odpadach. Jako wzorzec kontroli wnioskodawcy podali art. 2, art. 42 i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wniosku podano, iż zakwestionowane ustawy oraz akty wykonawcze wprowadzają niedopuszczalny mechanizm odpowiedzialności karnej, regulowanej w aktach rangi rozporządzenia, a ponadto bez zapewnienia ukaranemu prawa do sądu. W obszernym wywodzie wnioskodawca uzasadnia tę tezę między innymi polemizując ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 29 kwietnia 1998 r. (sygn. K. 17/97), według którego niedopuszczalne jest utożsamianie kary pieniężnej z grzywną. Zdaniem wnioskodawcy unormowane w kwestionowanych przepisach kary są ze względu na sposób typizacji czynu, tak bliskie odpowiedzialności karnej, że powinno się do nich stosować konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Nadto, w opinii wnioskodawcy postulatów tych nie spełnia poddanie decyzji o wymierzeniu kar pieniężnych kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kontrola decyzji ze swej istoty karnych przez sąd administracyjny nie jest realizacją prawa do sądu. W podsumowaniu wniosku Konfederacja Pracodawców Polskich stwierdziła, iż kwestionowane przepisy naruszają wskazane jako wzorzec kontroli przepisy Konstytucji, gdyż wprowadzają nowy rodzaj odpowiedzialności o charakterze karnym bez dopełnienia wymagań stawianych przepisom karnym, a ponadto regulują jeden z podstawowych elementów kar, jakim jest ich wysokość, nie w ustawie, lecz w rozporządzeniach wykonawczych. Kwestionowane przepisy nie zapewniają też ukaranemu właściwego prawa do sądu. Dokonując wstępnej kontroli wniosku Konfederacji Pracodawców Polskich Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny wniosku w konkretnej sprawie uzależnione jest od spełnienia przez wnioskodawcę przewidzianych prawem wymogów formalnych. Każdorazowa wstępna kontrola wniosku służyć ma weryfikacji spełnienia tych przesłanek. Kluczowe znaczenie w zakresie dopuszczalności postępowania przed Trybunałem ma niewątpliwie legitymacja wnioskodawcy do inicjowania takiego postępowania. Krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji określony został w jej art. 191. Wskazuje on dwie grupy podmiotów, którym takie prawo przysługuje. Art. 191 ust. 1 pkt 1 wymienia podmioty legitymowane generalnie, to jest takie, które mogą inicjować postępowania w sprawie konstytucyjności wszystkich norm, jakie na gruncie polskiego systemu prawnego podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Drugą grupę stanowią podmioty legitymowane szczegółowo – to jest takie, które mogą wystąpić z wnioskiem, o ile akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działalności, a więc jedynie w odniesieniu do wyraźnie określonej, wąskiej kategorii aktów prawnych bezpośrednio związanych z aktywnością podmiotu legitymowanego. Na takie ukształtowanie legitymacji indywidualnej wskazuje wyraźnie treść art.191 ust. 2 Konstytucji. Problem zakresu przedmiotowego legitymacji podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 był wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu wydanym w sprawie K. 20/98, Trybunał stwierdził, że: “powiązanie sprawy wnoszonej do Trybunału z określonym ustawowo zakresem działania wnioskodawcy należy interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że wniosek złożony do Trybunału musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania organizacja została powołana” (OTK ZU Nr 1/1999, s. 66). Podobne stanowisko Trybunał przyjął w orzeczeniu wydanym w sprawie U. 1/98 (OTK ZU Nr 5/1998, s. 420), gdzie uznał, że powoływanie się na realizację celów ogólnospołecznych i aktywność społeczno-gospodarczą związku zawodowego nie daje podstaw do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów prawa z konstytucją. Stanowisko to zostało przez Trybunał Konstytucyjny potwierdzone również w orzeczeniach z: 11 października 2000 r. w sprawie K. 8/00 (OTK ZU Nr 6/2000, poz. 196) i 28 czerwca 2000 r. w sprawie U. 1/00 (OTK ZU Nr 5/2000, poz. 149). Pogląd ten znalazł pełną aprobatę również w doktrynie prawa konstytucyjnego (porównaj: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, Wydawnictwo Sejmowe, s. 109). Konfederacja Pracodawców Polskich w treści wniosku nie uzasadniła swojej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem w niniejszej sprawie, a w szczególności nie wskazała na związek jaki kwestionowane przepisy mają z jej działalnością jako organizacji pracodawców. Powołując się na art. 5 ustawy z 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców wnioskodawca stwierdził jedynie, iż jako konfederacja związków pracodawców posiada uprawnienie do ochrony praw i reprezentowania interesów zrzeszonych członków. Nie wskazał jednak przepisów prawa ani okoliczności faktycznych, z których takie umocowanie miałoby wynikać w odniesieniu do spraw będących przedmiotem wniosku. Nie został więc przekonywająco wykazany związek pomiędzy zaskarżonymi przepisami a zakresem zadań organizacji pracodawców. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prezentowane przez wnioskodawcę rozumowanie jest nieuprawnione, ponieważ mogłoby – wbrew intencji ustrojodawcy – prowadzić do utożsamiania znacznej większości przepisów na gruncie systemu prawnego, z zakresem działania organizacji pracodawców. Ustawowy zakres działania Konfederacji Pracodawców Polskich określony został w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz.U. Nr 55, poz. 235 ze zm.). Jego istotą – w świetle art. 5 tejże ustawy, na który powołuje się też wnioskodawca – jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych w nich członków. Godzi się w tym miejscu przypomnieć pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 11 października 2000 r. w sprawie K. 8/00, zgodnie z którym: “w przypadku organizacji pracodawców istotne znaczenie ma niewątpliwie art.1 ustawy o organizacjach pracodawców, w świetle którego prawo do tworzenia takich organizacji mają pracodawcy, a zatem “osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne zatrudniające pracowników, których celem jest prowadzenie działalności gospodarczej”. Ważne znaczenie w tym kontekście ma nie tyle fakt prowadzenia działalności gospodarczej czy też formy jej realizowania, lecz zatrudnianie pracowników. Okoliczność ta w stopniu zasadniczym kształtuje zadania i uprawnienia organizacji pracodawców, których dotyczy rozdział II ustawy. Jej art. 16 stanowi, że organizacje pracodawców powinny posiadać równe prawa ze związkami zawodowymi, zaś art. 17 przyznaje tego rodzaju organizacjom prawo do uczestnictwa w dialogu z pracownikami i ich organizacjami. Z tych to m.in. względów stwierdzić można, że organizacje pracodawców realizują zadania w dużym stopniu komplementarne w stosunku do zadań związków zawodowych. Osią owej szczególnej symetrii w relacji zadań organizacji pracodawców i związków zawodowych jest stosunek pracy pracowników zatrudnionych u pracodawców. Podstawowym zadaniem organizacji pracodawców w tym kontekście jest zrzeszanie i reprezentowanie członków przede wszystkim w perspektywie realizowania obowiązków i uprawnień pracodawcy”. Przewidziane w kwestionowanych przepisach kary pieniężne za niewłaściwe korzystanie z zasobów środowiska (lub za przekroczenie limitów określonych w przyznanych zezwoleniach) nie należą do spraw, które w sposób bezpośredni dotyczą uprawnień czy zakresu działalności wnioskodawcy jako organizacji reprezentującej pracodawców. Trybunał Konstytucyjny uznał również za zasadne przypomnienie szerszego kontekstu ustrojowego zagadnienia legitymacji formalnej do inicjowania postępowań w sprawie weryfikacji konstytucyjności prawa. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu wydanym w sprawie U. 1/00, istotą polskiego modelu kontroli konstytucyjności prawa (podobne rozwiązania przyjęto także w wielu innych krajach) jest objęcie kontrolą wszystkich pozakonstytucyjnych, powszechnie obowiązujących norm prawnych. Polega ona na możliwości poddania weryfikacji każdego z aktów w systemie prawa, jeżeli tylko budzi on wątpliwości co do zgodności z konstytucją. Jednocześnie przy tak szerokim zakresie przedmiotowym, uzasadnione wydaje się przyjęcie założenia, które przyjął polski ustrojodawca, że prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem przyznaje się ściśle określonym organom państwa. Taka konstrukcja świadczy z jednej strony o doniosłości procesu kontroli konstytucyjności prawa, a z drugiej – służy między innymi ograniczeniu nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów doraźnych. Uprawnienie ściśle określonego kręgu naczelnych organów państwa do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi istotny składnik pozycji ustrojowej tych organów, a jego realizacja jest nierozerwalnie związana z rolą jaką organ pełni w systemie organów państwa. Na tym tle już sam fakt przyznania tego prawa innym podmiotom (np. organizacjom pracodawców), nawet w tak ograniczonym zakresie jaki wynika z treści art. 191 ust. 2 Konstytucji stanowi istotny wyłom. Dlatego też legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego zakresem ich działania winna być rozumiana w sposób ścisły, a ponieważ sama w sobie stanowi wyjątek od ogólnej zasady, przeto wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna. Takie stanowisko zajął też Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 24 września 1996 r. wydanym w sprawie T. 35/96: “przy badaniu legitymacji związku zawodowego do korzystania z kwalifikowanego środka o charakterze publicznoprawnym, jakim jest wszczęcie postępowania przed TK w przedmiocie tzw. abstrakcyjnej (oderwanej od konkretnego przypadku stosowania prawa) kontroli konstytucyjności aktów normatywnych, należy wziąć pod uwagę wyjątkowość tego uprawnienia, a w konsekwencji konfrontować przedmiot wniosku z tym, co w myśl regulacji prawnej określa specyfikę działania związku zawodowego jako takiego”. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swoje stanowisko w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty Trybunał Konstytucyjny uznał, że legitymacja procesowa wnioskodawcy wykracza poza zakres art. 191 ust. 2 Konstytucji, co stanowi przesłankę odmowy nadania biegu wnioskowi, i dlatego postanowił jak na wstępie.