SK 6/10

73/7/A/2011 WYROK z dnia 21 września 2011 r. Sygn. akt SK 6/10* * Sentencja została ogłoszona dnia 12 października 2011 r. w Dz. U. Nr 217, poz. 1293. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący Zbigniew Cieślak Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Andrzej Rzepliński – sprawozdawca Piotr Tuleja Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem skarżącego oraz Sejmu, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Spraw Zagranicznych i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 21 września 2011 r., skargi konstytucyjnej Randy’ego Craiga Levine’a o zbadanie zgodności: art. 4 ust. 1 umowy między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji, sporządzonej w Waszyngtonie dnia 10 lipca 1996 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 93, poz. 1066, ze zm.) z art. 55 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji, o r z e k a: Art. 4 ust. 1 umowy między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji, sporządzonej w Waszyngtonie dnia 10 lipca 1996 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 93, poz. 1066 oraz z 2002 r. Nr 100, poz. 921) jest zgodny z art. 55 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 78 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) uchylić postanowienie tymczasowe z dnia 1 października 2009 r., sygn. Ts 203/09, wstrzymujące wykonanie postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 sierpnia 2009 r. o wydaniu i częściowej odmowie wydania państwu obcemu osoby ściganej (sygn. PR VI Oz 597/08/E). UZASADNIENIE I 1. Skarżący Randy Craig Levine (dalej: skarżący) w skardze konstytucyjnej z 19 sierpnia 2009 r., uzupełnionej pismem procesowym z 20 października 2009 r., wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 4 ust. 1 umowy między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji, sporządzonej w Waszyngtonie dnia 10 lipca 1996 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 93, poz. 1066, ze zm.; dalej: umowa z USA o ekstradycji) z art. 55 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 8 maja 2008 r. Prokurator Okręgowy w Krakowie wystąpił na podstawie art. 603 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.) do Sądu Okręgowego w Krakowie z wnioskiem o wydanie postanowienia w przedmiocie dopuszczalności wydania do Stanów Zjednoczonych Ameryki skarżącego – obywatela polskiego i amerykańskiego, poszukiwanego przez Okręgowy Sąd Stanowy dla Południowego Okręgu Stanu Floryda w celu przeprowadzenia postępowania karnego w sprawach oszustwa przy użyciu przekazu telegraficznego i oszustwa pocztowego (07-80128-CR-Hurley) oraz fałszywego oświadczenia i krzywoprzysięstwa (05-80089-CR-Cohn). Postanowieniem z 11 lipca 2008 r. (sygn. akt III Kop 53/08) Sąd Okręgowy w Krakowie, Wydział III Karny, orzekł prawną niedopuszczalność wydania skarżącego. Na to postanowienie Prokurator Generalny wniósł kasację do Sądu Najwyższego (pismo z 9 października 2008 r., sygn. PR-V-860-254/08). Sąd Najwyższy postanowieniem z 3 lutego 2009 r. (sygn. akt IV KK 367/08) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Sąd Okręgowy w Krakowie, Wydział III Karny, postanowieniem z 9 czerwca 2009 r. (sygn. akt III Kop 48/09) orzekł: 1) na podstawie art. 603 § 1 w związku z art. 615 § 2 k.p.k. i art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji stwierdzić dopuszczalność wydania stronie amerykańskiej skarżącego w celu przeprowadzenia postępowania karnego w sprawie 07-80128-CR-Hurley dotyczącej oszustwa, oraz 2) na podstawie art. 603 § 1 k.p.k. stwierdzić niedopuszczalność wydania stronie amerykańskiej skarżącego w celu przeprowadzenia postępowania karnego w sprawie 05-80089-CR-Cohn dotyczącej fałszywego oświadczenia i krzywoprzysięstwa. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez skarżącego na to postanowienie, Sąd Apelacyjny w Krakowie, II Wydział Karny, postanowieniem z 28 lipca 2009 r. (sygn. akt II AKz 296/09) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. 24 sierpnia 2009 r. Minister Sprawiedliwości wydał postanowienie o wydaniu i częściowej odmowie wydania państwu obcemu osoby ściganej (sygn. PR VI Oz 597/08/E). 1.2. W skardze konstytucyjnej z 19 sierpnia 2009 r. skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji z art. 55 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji. 1.2.1. Zdaniem skarżącego, zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 Konstytucji generalną zasadą, a zarazem prawem konstytucyjnym, jest zakaz ekstradycji obywatela polskiego. Od zasady tej ustrojodawca wprowadził wyjątek w art. 55 ust. 2 Konstytucji, na mocy którego ekstradycja obywatela polskiego jest możliwa, „jeżeli możliwość taka wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej”. Zatem ograniczenie prawa konstytucyjnego, jakim jest zakaz ekstradycji obywatela polskiego, musi wynikać wprost z umowy międzynarodowej i nie może być wynikiem interpretacji aktu niższej rangi ani tym bardziej wynikiem uznania administracyjnego. Art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji stanowi jedynie, że „Żadne z Umawiających się Państw nie jest zobowiązane do wydawania własnych obywateli, jednakże organ wykonujący w Państwie wezwanym, będzie mógł dokonać wydania takich osób, jeżeli według jego uznania będzie to właściwe i możliwe”. Tym samym art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji jest niezgodny z art. 55 ust. 1 Konstytucji, gdyż możliwość ekstradycji obywatela polskiego nie wynika z treści umowy międzynarodowej, która jedynie odsyła do systemu prawa i pozostawia rozstrzygnięcie dopuszczalności ekstradycji obywatela polskiego urzędnikowi w ramach uznania administracyjnego, dodatkowo bez żadnych jasnych i klarownych przesłanek takiego uznania. Art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji jest zupełnie niedookreślony i nieostry, co jest jawnie sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Wszelkie ograniczenia zakazu ekstradycji muszą być sformułowane wprost, zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, szczególnie że tak poważne ograniczenie suwerenności państwa jest bezpośrednio powiązane z najdalej idącym ograniczeniem prawa obywatelskiego do bycia sądzonym we własnym kraju i faktycznym pozbawieniem opieki obywatela polskiego przez własne państwo. Żeby spełnić warunki wyjątku konstytucyjnego przyjętego w art. 55 ust. 2 Konstytucji, to sama umowa musi wskazywać, czy jest możliwa ekstradycja obywatela polskiego, w sposób niebudzący wątpliwości. Ze względu na rangę praw konstytucyjnych, wszelkie ich ograniczenia muszą być dokonywane wprost, bez żadnych wątpliwości i niejasności. Skarżący wskazał, że w praktyce, decyzja sądu orzekającego w sprawie dopuszczalności ekstradycji jest faktyczną decyzją o wydaniu lub o niewydaniu danej osoby. Naruszenie praw konstytucyjnych skarżącego już na tym etapie postępowania jest związane także z tym, że w dotychczasowej praktyce Ministra Sprawiedliwości, cały proces ekstradycyjny po wydaniu orzeczenia sądowego sprowadza się do przekazania danej osoby państwu, które złożyło wniosek. Stosowany obecnie tryb wydania osoby po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii prawnej dopuszczalności ekstradycji przez sąd, bez formalnej decyzji, od której służyłoby odwołanie do sądu administracyjnego, uzasadnia wniesienie skargi konstytucyjnej po prawomocnym orzeczeniu sądu, gdyż wszelkie następcze czynności są jedynie wykonaniem takiej a nie innej decyzji sądu. Ponadto, według skarżącego, trudno twierdzić, że Rzeczpospolita Polska jako strona umowy z USA o ekstradycji chciała ekstradycji swoich obywateli, gdyż umowa ta weszła w życie już po przyjęciu Konstytucji, która wprowadzała bezwzględny zakaz ekstradycji obywatela polskiego, a zmiany w Konstytucji dokonane w celu wprowadzenia wyjątku od generalnego zakazu ekstradycji obywateli polskich związane były z regulacjami dotyczącymi europejskiego nakazu aresztowania. 1.3. Trybunał, w zarządzeniu z 7 października 2009 r., wezwał pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi przez: 1) wskazanie, w jaki sposób zaskarżony przepis i oparte na nim ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, narusza wolności lub prawa skarżącego; 2) doręczenie prawidłowo sporządzonego pełnomocnictwa do sporządzenia skargi konstytucyjnej. 1.3.1. W piśmie procesowym z 20 października 2009 r., stanowiącym wykonanie zarządzenia, skarżący stwierdził, że ostatecznym rozstrzygnięciem o jego prawach jest postanowienie Ministra Sprawiedliwości z 24 sierpnia 2009 r. o wydaniu i częściowej odmowie wydania państwu obcemu osoby ściganej (sygn. PR VI Oz 597/08/E). Ponadto skarżący wskazał, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji jest niezgodny również z art. 78 Konstytucji. 1.3.2. Zdaniem skarżącego, art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji ani wprost, ani poprzez odwołanie się do zasad postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia uznaniowej decyzji „organu wykonującego”, którym jest Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny. Tymczasem kontrola instancyjna jest szczególnie istotna w przypadkach, gdy decyzja ma charakter arbitralny i uznaniowy. Zakładając, że „możliwość”, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, odnosi się do stanu prawnego, to „właściwość”, w nim wymieniona, odnosi się do kwestii stricte politycznych i uznaniowych. Minister Sprawiedliwości jako organ wydający musi wskazać, dlaczego jego zdaniem wydanie danej osoby jest właściwe. Pozostawienie swobodnej decyzji poza kontrolą instancyjną skutkowałoby całkowitą dowolnością i poczuciem bezkarności, jeśli chodzi o decydowanie o dalszych losach i życiu obywatela polskiego. Z tych powodów art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji narusza prawo skarżącego do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji unormowane art. 78 Konstytucji. Według skarżącego, art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji narusza jego wolność od ekstradycji jako obywatela polskiego i prawo bycia sądzonym w Polsce. Skarżący wskazał, że nabywając obywatelstwo polskie, poddał się jurysdykcji polskich sądów i organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym ma prawo oczekiwać od państwa polskiego realizowania konstytucyjnej „wolności od ekstradycji”. Ponadto, zdaniem skarżącego, art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji narusza zasadę pewności prawa. Treść zaskarżonego postanowienia umowy z USA o ekstradycji nie pozwala stwierdzić, czy w ogóle wynika z niego możliwość ekstradycji obywatela polskiego jako wyjątku od zakazu ekstradycji obywateli polskich, a także jakimi przesłankami ma się kierować organ administracyjny podczas podejmowania decyzji. 2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 5 lipca 2010 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej. 3. Minister Spraw Zagranicznych w piśmie z 12 lipca 2010 r. zajął stanowisko, że skarga konstytucyjna w niniejszej sprawie „nie ma uzasadnionych podstaw”. 3.1. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Minister Spraw Zagranicznych wskazał, że dopuszczalność ekstradycji obywateli polskich nie wynika z art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, lecz z art. 1 tej umowy, który wprowadza generalne zobowiązanie Rzeczypospolitej Polskiej do uwzględnienia wniosków ekstradycyjnych bez względu na obywatelstwo osób objętych wnioskiem o wydanie, zgodnie z postanowieniami umowy. 3.2. Zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych, art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, jedynie uprawnia władze polskie do wydania obywatela polskiego władzom Stanów Zjednoczonych Ameryki, a nie zobowiązuje do tego. Zastąpienie obowiązku wydania obywatela polskiego uprawnieniem organu wykonującego (Ministra Sprawiedliwości) do jego wydania nie powoduje jednak przekroczenia granic wyjątku dopuszczalności ekstradycji obywateli polskich określonych w art. 55 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten dopuszcza bowiem ekstradycję obywatela polskiego nie tylko wówczas, gdy ratyfikowana umowa międzynarodowa wprowadza taki obowiązek, lecz także wtedy, gdy przewiduje ona jedynie taką możliwość. 3.3. Minister Spraw Zagranicznych stwierdził, że art. 4 ust. 1 in fine umowy z USA o ekstradycji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych postanowień umowy. Art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy wydania obywatela polskiego. Ekstradycja obywatela polskiego jest możliwa wyłącznie wtedy, gdy zostały spełnione inne przesłanki dopuszczalności wniosku i nie zachodzą jakiekolwiek bezwzględne przeszkody ekstradycyjne. Przyznanie organowi wykonawczemu umawiającej się strony, w art. 4 ust. 1 in fine umowy, uprawnienia do zgody na wydanie obywatela własnego, „(…) jeżeli według jego uznania będzie to właściwe i możliwe”, nie oznacza przyznania temu organowi władzy uznaniowej o charakterze absolutnym i oderwanym od jakichkolwiek kryteriów legalności działania. Postanowienie to dopuszcza bowiem zgodę na wydanie obywatela polskiego jedynie wówczas, gdy jest to „możliwe” (possible), a także „właściwe” (proper). Termin „możliwość” odnosi się zarówno do dopuszczalności prawnej uwzględnienia wniosku o wydanie, w szczególności w świetle przesłanek i przeszkód ekstradycyjnych określonych w umowie, jak i do możliwości czysto faktycznej, uzależnionej np. od faktycznego przebywania osoby objętej wnioskiem pod władzą jurysdykcyjną państwa wezwanego czy jej stanu zdrowia. Natomiast określenie wydania mianem „właściwego” odnosi się do sfery suwerennych uprawnień państwa wezwanego, podejmującego ostateczną decyzję o wydaniu osoby objętej wnioskiem, na którą mogą mieć wpływ względy innej natury niż tylko prawne. 3.4. Minister Spraw Zagranicznych zauważył, że zgodnie z art. 603 § 1 k.p.k. kwestię dopuszczalności prawnej uwzględnienia wniosku o wydanie osoby władzom obcego państwa rozstrzyga sąd. Od postanowienia sądu służy zażalenie do sądu wyższej instancji. Przepisy te konkretyzują przepis art. 55 ust. 5 Konstytucji wyrażający wymóg sądowej kontroli dopuszczalności ekstradycji. Art. 603 § 3 k.p.k. stanowi, że wydanie nie może nastąpić w razie stwierdzenia przez sąd niedopuszczalności wydania. Jedynie w razie pozytywnej decyzji sądu Minister Sprawiedliwości ma możliwość podjęcia decyzji o uwzględnieniu wniosku państwa obcego o wydanie osoby. Istota jego dyskrecjonalnych uprawnień polega więc na tym, że Minister Sprawiedliwości może odmówić uwzględnienia wniosku w razie prawomocnego ustalenia przez sąd, że nie zachodzą prawne przeszkody uwzględnienia takiego wniosku. Tym samym zakres uznaniowości Ministra Sprawiedliwości wskazany w art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji podlega istotnemu ograniczeniu ze względu na art. 55 ust. 5 Konstytucji oraz przepisy kodeksu postępowania karnego. 3.5. Zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych, skarżący nietrafnie wskazuje, że podstawą prawną decyzji Ministra Sprawiedliwości w sprawie jego wydania jest art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji. Bezsporne jest, że w zakresie nieuregulowanym w umowie o ekstradycji zastosowanie znajdują – w odniesieniu do wniosków amerykańskich kierowanych do strony polskiej – przepisy polskiego kodeksu postępowania karnego. Mimo że skarga skierowana została przeciwko art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, to argumentacja zawarta w skardze zmierza w istocie do zakwestionowania zgodności art. 603 § 5 k.p.k. z Konstytucją. W ocenie Ministra Spraw Zagranicznych, zgoda na ekstradycję jest w każdym przypadku przejawem suwerennej woli państwa, a zatem ostateczna decyzja uwzględniająca wniosek o wydanie danej osoby ma charakter polityczny. Służy ona kształtowaniu polityki sprawiedliwości i polityki zagranicznej państwa, której realizacja stanowi, w świetle art. 149 ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1 Konstytucji, konstytucyjne uprawnienie i obowiązek Rady Ministrów, wykonywany przez właściwych ministrów. Z tego też względu decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie wydania osoby objętej wnioskiem ekstradycyjnym korzysta z określonego zakresu uznaniowości, jak również nie podlega kontroli instancyjnej ani sądowej. Ze względu na swój polityczny charakter decyzja taka nie podlega kontroli w zakresie jej legalności, przynajmniej w sytuacji gdy według prawomocnego rozstrzygnięcia sądu wydanie jest w danej sytuacji dopuszczalne. Nie istnieją bowiem kryteria sądowej kontroli takiej decyzji. Minister Spraw Zagranicznych wskazał, że badanie prawnych przesłanek dopuszczalności ekstradycji odbywa się na etapie postępowania sądowego, przewidzianego w art. 603 § 1 k.p.k. Rozstrzygnięcie sądu podlega zażaleniu (art. 603 § 4 k.p.k.). Zgodnie z art. 603 § 3 k.p.k., jeżeli sąd wydał postanowienie o niedopuszczalności wydania, wydanie nie może nastąpić. W konsekwencji uznaniowość Ministra Sprawiedliwości sprowadza się do wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na uwzględnienie wniosku o wydanie w sytuacji, gdy wydanie jest prawnie dopuszczalne. Sfera uznania wynikająca z art. 603 § 5 k.p.k. oraz art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji sprowadza się do tego, że Minister Sprawiedliwości może zdecydować o niewydaniu obywatela polskiego, pomimo istnienia prawnych przesłanek dopuszczalności tego wydania. Nie oznacza to jednak naruszenia konstytucyjnych praw obywateli, ponieważ w sprawach ekstradycyjnych gwarancja tych praw jest zapewniona na wcześniejszych etapach postępowania. 4. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie z 21 lipca 2010 r. zajął stanowisko, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji jest zgodny z art. 2, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji. 4.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 55 ust. 1 Konstytucji, Prezydent RP stwierdził, że przepis ten nie wprowadza bezwzględnego zakazu ekstradycji obywatela polskiego. Stanowi on bowiem o dopuszczalności ekstradycji obywatela polskiego, między innymi gdy możliwość taka wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej. Należy przy tym zaznaczyć, że zakwestionowana w trybie skargi konstytucyjnej ratyfikowana umowa międzynarodowa ma status umowy ratyfikowanej za zgodą wyrażoną w ustawie, do której stosuje się art. 91 Konstytucji. Poza tym wskazany w petitum skargi przedmiot kontroli konstytucyjności – art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji – nie może być analizowany w oderwaniu od innych postanowień tej umowy. 4.2. Zdaniem Prezydenta RP, ekstradycja nie może nastąpić w przypadku, gdy nie zostaną spełnione przesłanki określone bezpośrednio w Konstytucji. Przesądza o tym nadrzędność Konstytucji w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. 4.3. Prezydent RP zauważył, że o dopuszczalności ekstradycji decyduje sąd. Brak zgody sądu (mającej formę prawomocnego postanowienia) przesądza o tym, że do wydania nie dojdzie. Natomiast w przypadku wydania prawomocnego postanowienia sądu o dopuszczalności wydania ostateczną decyzję podejmuje Minister Sprawiedliwości, którego rozstrzygnięcie nie podlega zaskarżeniu bez względu na treść. Taka regulacja prawna nie może być uznana za naruszającą konstytucyjne zakazy dotyczące ekstradycji unormowane w art. 55 Konstytucji ani też art. 2 Konstytucji, w zakresie dotyczącym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasad przyzwoitej legislacji. Przesądza o tym spełnienie konstytucyjnego warunku ekstradycji obywatela polskiego, tj. wynikanie takiej możliwości z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej (art. 55 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz istnienie w ratyfikowanej umowie międzynarodowej samodzielnej regulacji dotyczącej wydania obywatela polskiego. Państwa-strony umowy określiły katalog sytuacji, w których wydanie jest niedopuszczalne. Nie występują więc okoliczności podniesione przez skarżącego – brak określenia możliwości ekstradycji w treści umowy międzynarodowej, która jedynie odsyła do krajowego systemu prawa. 4.4. Biorąc pod uwagę sytuację faktyczną skarżącego, tzn. obywatelstwo Stanów Zjednoczonych Ameryki oraz jego bliskie związki z tym państwem, istota zakazu ekstradycji, czyli prawo obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do odpowiedzialności karnej przed polskim sądem, nie pozwala uznać, że prawa skarżącego w razie ekstradycji zostaną osłabione. Nie wydaje się bowiem, by skarżący poniósł negatywne konsekwencje, na jakie może być narażona osoba nieznająca zasad postępowania karnego, będąca uczestnikiem postępowania toczącego się w niezrozumiałym dla niej języku. W przypadku skarżącego „ułatwienia w realizacji prawa do obrony będą realizowane także w postępowaniu karnym przed sądem amerykańskim”. 4.5. W ocenie Prezydenta RP, zakwestionowany przez skarżącego art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji zezwalający organowi wykonującemu w państwie wezwanym (zgodnie z art. 25 umowy z USA o ekstradycji, Ministrowi Sprawiedliwości – Prokuratorowi Generalnemu lub osobie wyznaczonej przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego) na dokonanie wydania własnego obywatela, jeżeli będzie to właściwe i możliwe, jest zgodny z art. 78 Konstytucji. Prezydent RP zwrócił uwagę, że instytucja ekstradycji zawiera, w przeciwieństwie do europejskiego nakazu aresztowania, także element polityczny. Ponadto, zdaniem Prezydenta RP, w przypadku art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji spełnione są warunki wyłączenia prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ wykonujący w Rzeczypospolitej Polskiej, wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Istnieje bowiem interes publiczny – prawa wynikające z umowy z USA o ekstradycji, wymagający uwzględnienia przez organ wykonujący w Rzeczypospolitej Polskiej. Prezydent RP wskazał również, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji nie może wywrzeć niekorzystnych skutków dla obywatela polskiego, którego dotyczy postępowanie ekstradycyjne, ponieważ organ wykonujący jest związany decyzją sądu zakazującą dokonania ekstradycji. Natomiast w przypadku, gdy sąd wyda postanowienie o dopuszczalności ekstradycji, organ wykonujący może odmówić wydania obywatela polskiego, jeżeli uzna, że przemawiają za tym jakieś istotne względy natury pozaprawnej. 5. Prokurator Generalny w piśmie z 12 października 2010 r. zajął stanowisko, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji jest zgodny z art. 55 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 55 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 5.1. Uzasadniając swoje stanowisko, na wstępie Prokurator Generalny stwierdził, że orzeczeniem ostatecznym w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości, które nie podlega już dalszemu zaskarżeniu i kończy postępowanie w przedmiocie ekstradycji. Podstawą prawną postanowienia Ministra Sprawiedliwości o wydaniu i częściowej odmowie wydania skarżącego Stanom Zjednoczonym Ameryki był art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, mimo że nie został wskazany jako podstawa prawna tego rozstrzygnięcia. 5.2. Zdaniem Prokuratora Generalnego, treść całej umowy z USA o ekstradycji, interpretowana z uwzględnieniem celu jej zawarcia, dopuszcza, w pewnym zakresie, sferę uznaniowości, umożliwiającą państwu wzywanemu postąpienie w zgodzie z jego ustawodawstwem wewnętrznym. Dotyczy to w szczególności trybu postępowania po wpłynięciu wniosku do państwa wzywanego, a przede wszystkim – oceny dopuszczalności ekstradycji, o której orzeka sąd, będący organem wyposażonym w atrybut niezawisłości i niezależności. W ocenie Prokuratora Generalnego, o ile art. 1 umowy z USA o ekstradycji statuuje ogólnie zasadę wydawania osób ściganych (bez względu na status, jaki osoby te mają w państwie wzywanym), o tyle art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji wyraża normę szczególną, która ze względu na obywatelstwo osoby objętej wnioskiem o wydanie, uprawnia państwo wzywane do ewentualnego niezastosowania się do zasady wynikającej z art. 1 umowy z USA o ekstradycji. Umowa ta nie zawiera równocześnie postanowienia wyłączającego możliwość wydania własnego obywatela przez państwo wzywane. 5.3. Prokurator Generalny stwierdził, że art. 55 ust. 1 Konstytucji statuuje ogólny zakaz ekstradycji obywatela polskiego i równocześnie przewiduje wyjątek przez odesłanie m.in. do art. 55 ust. 2 Konstytucji, który ekstradycję obywatela polskiego dopuszcza pod określonymi warunkami, jeżeli możliwość taka wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej. Taka relacja między normami rangi konstytucyjnej uniemożliwia ich równoczesne stosowanie jako wzorców kontroli konstytucyjnej. Innymi słowy, skoro między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki zawarta została umowa o ekstradycji, będąca ratyfikowaną umową międzynarodową, to tym samym poszczególne postanowienia tej umowy nie mogą być kontrolowane przez pryzmat art. 55 ust. 1 Konstytucji, który może być odnoszony tylko do przypadków, gdy wniosek o ekstradycję pochodzi od państwa, z którym Rzeczypospolitej Polskiej nie wiąże umowa międzynarodowa o ekstradycji. Art. 55 ust. 1 Konstytucji nie może być zatem adekwatnym wzorcem kontroli art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji w sprawie skarżącego, bo właściwym wzorcem tej kontroli, odnoszącym się do ekstradycji na podstawie umowy międzynarodowej, jest art. 55 ust. 2 Konstytucji. 5.4. Prokurator Generalny wskazał, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji wyróżnia „obywatelstwo” jako względną (fakultatywną) przeszkodę ekstradycyjną, a więc nie koliduje, co do zasady, z treścią art. 55 ust. 2 Konstytucji, który odnosi się właśnie do „obywatelstwa” jako przesłanki chroniącej obywatela polskiego przed wydaniem innemu państwu, ale nie bezwzględnie. Zdaniem Prokuratora Generalnego, użyte w art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji wyrażenie „wydanie będzie możliwe” odnosi się do prawnej dopuszczalności wydania na gruncie Konstytucji i umowy z USA o ekstradycji, a wyrażenie „wydanie będzie właściwe” wiąże się z wieloma okolicznościami uwzględnianymi przez sądy w konkretnych sprawach, a więc okolicznościami, które nie dają się kompleksowo wyliczyć w umowie międzynarodowej, bez równoczesnej kazuistyki, krępującej nadmiernie sferę uznaniowości w ramach sprawowania przez sądy wymiaru sprawiedliwości. 5.5. W ocenie Prokuratora Generalnego, skarżący nie wykazał związku postanowienia o jego wydaniu z niedookreślonością zaskarżonego art. 4 umowy z USA o ekstradycji, co skutkuje tym, że nie można uznać tego postanowienia za niezgodne z art. 2 Konstytucji. 5.6. Według Prokuratora Generalnego, rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości wydane w sprawie skarżącego nie jest decyzją administracyjną, albowiem „wieńczy” ono nie postępowanie administracyjne, lecz postępowanie o charakterze karnym, prowadzone od początku, w zakresie rozpoznawania wniosków o ekstradycję, na podstawie odpowiednich przepisów k.p.k. Nie może być ono również uznane za arbitralne co najmniej z dwóch względów. Po pierwsze, poprzedziły je postanowienia sądowe, wydane z zachowaniem zasady dwuinstancyjności; po drugie, postanowienie Ministra Sprawiedliwości wprawdzie definitywnie rozstrzygnęło o sytuacji skarżącego, ale nie doprowadziło do jej pogorszenia. Ponadto Prokurator Generalny zauważył, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości, jako podmiotu uczestniczącego w procedurze ekstradycyjnej, są poważnie ograniczone, organ ten może bowiem odmówić wydania obywatela polskiego jedynie wówczas, gdy sąd orzekł wcześniej o prawnej dopuszczalności tego wydania. Jeżeli sąd orzekł przeciwnie, Minister musi odmówić wydania obywatela polskiego. W ocenie Prokuratora Generalnego, postępowanie w zakresie kontroli zgodności art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji z art. 78 Konstytucji powinno zostać umorzone z powodu niedopuszczalności orzekania o zaniechaniu legislacyjnym, ponieważ skarżący w istocie domaga się uzupełnienia aktualnego stanu prawnego o możliwość odwołania się do sądu administracyjnego od postanowienia Ministra Sprawiedliwości o wydaniu osoby ściganej państwu obcemu. 6. Skarżący w pismach z 20 października 2010 r. i 27 października 2010 r. ustosunkował się do stanowisk Ministra Spraw Zagranicznych, Prezydenta RP i Prokuratora Generalnego. 6.1. Zdaniem skarżącego, uczestnicy postępowania całkowicie pomijają treść art. 25 umowy z USA o ekstradycji, która de facto i de iure determinuje ocenę i interpretację zaskarżonego art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji. Zgodnie z art. 25 umowy z USA o ekstradycji „organem wykonującym” zobowiązania wynikające z tej umowy jest Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny. Z kolei art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji stanowi, że „organ wydający” może wydać obywatela polskiego, jeżeli „według jego uznania” będzie to właściwe i możliwe. 6.1.1. Nietrafne są zatem tezy w pismach Prezydenta RP, Ministra Spraw Zagranicznych i Prokuratora Generalnego, że to sąd decyduje o tym, czy ekstradycja jest „możliwa i właściwa”. Postępowanie sądowe w przedmiocie ekstradycji nie znajduje podstawy w umowie z USA o ekstradycji i wynika z art. 55 ust. 5 Konstytucji. Postępowanie sądowe nie jest postępowaniem w sprawie ekstradycji, lecz jedynie w przedmiocie dopuszczalności ekstradycji. Tym samym sądowe badanie dopuszczalności ekstradycji, jako instytucja wynikająca z przepisów prawa polskiego, a niebędąca realizacją zawartej umowy między państwami, polegać może wyłącznie na badaniu formalnoprawnej możliwości ekstradycji. Element uznaniowy w postaci tego, czy ekstradycja jest „właściwa”, czy też nie, adresowany jest wyłącznie do organu wydającego w rozumieniu art. 25 umowy z USA o ekstradycji, a więc Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego. Jedynie decyzja o prawnej niedopuszczalności ekstradycji wiąże Ministra Sprawiedliwości, a w razie uznania jej dopuszczalności, Minister Sprawiedliwości może podjąć decyzję o wydaniu lub niewydaniu danej osoby. W odniesieniu do obywatela polskiego, Ministra Sprawiedliwości dokonuje tego, kierując się przesłanką „właściwości” takiego wydania. 6.2. W ocenie skarżącego, nie ma podstawy prawnej, aby działania urzędnika podejmowane w ramach obowiązków administracyjnych, były podejmowane na podstawie przepisów k.p.k. Art. 603 § 5 k.p.k. nie wskazuje, że działania Ministra Sprawiedliwości podejmowane są w oparciu o przepisy k.p.k. Poza tym takie rozwiązanie byłoby trudne do zaakceptowania systemowo: Minister Sprawiedliwości nie jest wskazany w k.p.k. jako organ prowadzący postępowanie karne, a po drugie treść art. 603 § 5 k.p.k. informuje jedynie o przekazaniu materiałów Ministrowi Sprawiedliwości, który „rozstrzyga o wydaniu”. Zawsze wtedy, zdaniem skarżącego, gdy organ administracji orzeka w sposób władczy o indywidualnej sytuacji prawnej obywatela, musi dokonać tego w formie decyzji administracyjnej. 6.3. Skarżący nie zgadza się z tezą Ministra Spraw Zagranicznych, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji nie stanowi podstawy ekstradycji obywatela polskiego. Postanowienie to nie daje Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do „odmowy” wydania obywatela polskiego, lecz przyznaje mu uprawnienie do wydania obywatela polskiego. Nie ulega wątpliwości, zdaniem skarżącego, że art. 1 umowy z USA o ekstradycji statuuje generalny zakres podmiotowy tej umowy i sam w sobie obejmuje także obywateli krajów umawiających się. Jednakże art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji wprowadza wyjątek, że „żadne z Państw nie jest zobowiązane do wydawania własnych obywateli”. Następnie, w drugiej części tego postanowienia, strony umawiające się określają, kiedy i na jakich zasadach mogą wydać własnego obywatela. 6.4. Zdaniem skarżącego, konsekwencją pozytywnego rozstrzygnięcia skargi nie będzie wprowadzenie bezwzględnego obowiązku ekstradycji własnych obywateli, ponieważ skarżący kwestionuje art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, w zakresie, w którym w sposób nieostry i nieprecyzyjny zezwala na wydanie obywatela polskiego, pozostawiając to tylko i wyłącznie uznaniu urzędnika. Tym samym skarżący wnosi o uznanie za niezgodną z Konstytucją nie całej treści art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, ale jedynie części regulującej zasadę wydawania obywatela polskiego. 6.5. Ponadto skarżący wskazał, że niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny uznał, że decyzja ministra dotycząca wydania osoby musi mieć formę decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie. Zdaniem skarżącego, w państwie prawa nie może być wątpliwości co do tego, że jeżeli organ administracji ma jakikolwiek margines uznaniowości, to decyzja, będąca jego wynikiem, musi mieć charakter decyzji administracyjnej i musi podlegać zaskarżeniu. 6.6. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji należy interpretować zgodnie z zasadami interpretacji umów międzynarodowych, na podstawie Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), w której jednym z decydujących kryteriów jest interpretacja w dobrej wierze w aspekcie celu, jaki przyświecał umawiającym się stronom. Jeśli się bada zgodność postanowienia umowy międzynarodowej z Konstytucją, to normy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni aktów niższej rangi, a nie ogólne normy interpretacji umów. Nawet gdyby dokonywać interpretacji umowy, z uwzględnieniem woli stron, to nie ma żadnej przesłanki, żeby uznać, że Rzeczpospolita Polska, podpisując i ratyfikując umowę z USA, chciała dokonywać ekstradycji obywateli polskich. Nie można zapominać, że w niedługo po ratyfikacji umowy z USA o ekstradycji została uchwalona Konstytucja, w której przewidziano konstytucyjny zakaz ekstradycji obywateli polskich. 6.7. Skarżący podkreślił, że od początku postępowania wskazuje, że treść art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji nie spełnia standardów konstytucyjnych i nie wynika z niego możliwość ekstradycji obywatela polskiego ze względu na odsyłający charakter oceny tej możliwości, dlatego w części, w której ma służyć jako podstawa ekstradycji obywatela polskiego, jest niezgodna z art. 55 ust. 1 Konstytucji. Gdyby jednak przyjąć istnienie tej „możliwości”, to wtedy opisanie jej w sposób tak ogólny, niejasny, przy jednoczesnym pozostawieniu tej kwestii jedynie uznaniu urzędnika, naruszałoby zasady demokratycznego państwa prawnego. 6.8. Skarżący uznał za nietrafny pogląd Prokuratora Generalnego, że decyzja Ministra Sprawiedliwości nie jest decyzją administracyjną. Minister Sprawiedliwości w zakresie swojej kompetencji podejmuje decyzje administracyjne, które z racji jego stanowiska w administracji państwowej, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podjęcie decyzji o wydaniu obywatela polskiego nie jest działaniem atypowym i mieści w zakresie jego uprawnień. Nie ma, zdaniem skarżącego, żadnego powodu, aby kazuistycznie opisywać każdą decyzję Ministra Sprawiedliwości, która podlega zaskarżeniu, gdyż wystarczający jest abstrakcyjny przepis mówiący o formie podejmowania decyzji przez urzędnika państwowego i jej konsekwencji. 7. Marszałek Sejmu w piśmie z 27 stycznia 2011 r. przedstawił w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, w części obejmującej frazę „jednakże organ wykonujący w państwie wezwanym będzie mógł dokonać wydania takich osób, jeżeli według jego uznania będzie to właściwe i możliwe”: jest zgodny z art. 55 ust. 2 w związku z zasadą określoności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, jest niezgodny z art. 55 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku, w zakresie, w jakim art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, pomijający możliwość zaskarżenia decyzji dotyczącej wniosku o wydanie, podejmowanej przez organ wykonujący, miałby zostać poddany ocenie zgodności z art. 78 Konstytucji. 7.1. Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 1 umowy z USA o ekstradycji formułuje ogólny (nieograniczony podmiotowo) obowiązek wydawania osób ściganych, który z mocy art. 4 ust. 1 tej umowy doznaje zawężenia, poprzez wyłączenie obowiązku ekstradycji własnych obywateli. Sens normatywy drugiego z wymienionych artykułów na tym się nie wyczerpuje, gdyż nadto przyznaje on kompetencję organom wykonującym państw-stron, pozwalającą im – mimo wspomnianego braku obowiązku – na ekstradowanie własnych obywateli, gdy według ich uznania będzie to właściwe i możliwe. Minister Sprawiedliwości nie ma zatem prawnego obowiązku, lecz ma jedynie prawo wydawania obywateli polskich Stanom Zjednoczonym Ameryki, zaś normatywnym źródłem jego władzy w tym obszarze jest art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji. Innymi słowy, ekstradycja skarżącego do USA nie może być traktowana jako przejaw wywiązywania się przez Rzeczpospolitą ze zobowiązań międzynarodowych, nawet jeśli stanowi rezultat stosowania przez jej organy umowy z USA. 7.2. W ocenie Marszałka Sejmu, art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, który wyraża normę przyznającą organowi wykonującemu (Ministrowi Sprawiedliwości) kompetencję wydania obywatela polskiego USA, powinien zostać poddany kontroli co do zgodności z art. 55 ust. 2 Konstytucji, a w konsekwencji także z art. 55 ust. 1 Konstytucji. Marszałek Sejmu nie podziela poglądu Prokuratora Generalnego, jakoby art. 55 ust. 1 Konstytucji nie był właściwym wzorcem kontroli. Adekwatność tego przepisu Konstytucji wynika z faktu, że każda umowa międzynarodowa regulująca zagadnienie ekstradycji obywateli polskich w sposób niezgodny z warunkami określonymi w art. 55 ust. 2 Konstytucji będzie równocześnie prowadzić do naruszenia zasady zakazu ekstradycji obywateli polskich, o której mowa w art. 55 ust. 1 Konstytucji. 7.3. Marszałek Sejmu wskazał, że po nowelizacji ustawy zasadniczej z 2006 r. zakaz ekstradycji polskich obywateli przestał mieć charakter pełny (bezwarunkowy), zaś wyjątki od niego określone zostały w art. 55 ust. 2 i 3 Konstytucji. Niemniej jednak, prawa jednostki zakotwiczone w art. 55 ust. 1 Konstytucji nie mogą podlegać ograniczeniom, w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ekstradowanie (wydanie, przekazanie, dostarczenie) obywatela polskiego innemu państwu (międzynarodowemu organowi sądowemu) zawsze będzie bowiem miało charakter (aktualnie dopuszczalnej jedynie pod ściśle wskazanymi w art. 55 Konstytucji warunkami) ingerencji w istotę zakazu ekstradycji. Innymi słowy, zakres wyjątku od zakazu ekstradycji obywatela polskiego uregulowanego w art. 55 ust. 2 Konstytucji nie może być rekonstruowany przez pryzmat lub w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 7.4. Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 55 ust. 2 Konstytucji powinien być interpretowany w taki sposób, zgodnie z którym ekstradycja obywateli polskich jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy taki obowiązek wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej lub ustawy implementującej akt prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, której Rzeczpospolita Polska jest członkiem, przy równoczesnym spełnieniu warunków wskazanych w art. 55 ust. 2 pkt 1 i 2 Konstytucji. Uzasadniając powyższą tezę, Marszałek Sejmu przedstawił następujące argumenty: 7.4.1. Po pierwsze, gwarancyjny charakter praw konstytucyjnych. Jeśli na gruncie art. 55 ust. 1 i 2 Konstytucji dopuszczalne są wyjątki od zakazu ekstradycji obywateli polskich, to wynikać one muszą z regulacji, które znoszą obywatelstwo polskie jako przeszkodę ekstradycyjną, nie zaś takich, które ostateczną decyzję w tym względzie przekazują organowi wykonującemu. Innymi słowy, wyjątek od zakazu ekstradycji obywateli polskich wynikać ma z przepisu prawa (umowy międzynarodowej lub ustawy implementującej pochodne prawo organizacji międzynarodowej), a nie z jednostkowego rozstrzygnięcia organu stosującego prawo. W przeciwnym razie zakres konstytucyjnej zasady kształtowałby doraźnie (ad hoc) organ, którego udział w procedurze ekstradycyjnej oraz związany z nim obszar władztwa publicznego nie ma żadnego zakotwiczenia w ustawie zasadniczej. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że w efekcie nie byłoby możliwe wytyczenie jakichkolwiek granic kategorycznie sformułowanego w art. 55 ust. 1 Konstytucji zakazu wydawania obywateli polskich, co z kolei prowadziłoby do wydrążenia jego normatywnego sensu i pozostawałoby w sprzeczności z gwarancyjnym charakterem Konstytucji. W tym kontekście Marszałek Sejmu podkreślił, że brzmienie art. 55 (ani żadnego innego przepisu) Konstytucji nie pozwala przyjąć, iż elementem procedury ekstradycyjnej (elementem konstytucyjnego mechanizmu ekstradycji) założonym przez ustrojodawcę jest uznaniowe – tj. realizowane w ramach swobody wynikającej z istnienia względnych (fakultatywnych) przeszkód ekstradycyjnych – podejmowanie decyzji o wydaniu na jakimkolwiek etapie postępowania ekstradycyjnego przez jakikolwiek organ władzy państwowej. Nie wynika to również z art. 55 ust. 5 Konstytucji (mówiącego o sądowym stwierdzaniu dopuszczalności ekstradycji, co w świetle k.p.k. stanowi etap poprzedzający ostateczną decyzję Ministra Sprawiedliwości o wydaniu). Ponadto Marszałek Sejmu zauważył, że w art. 55 ust. 2 Konstytucji mowa jest o umowach międzynarodowych lub tzw. ustawach implementacyjnych, a zatem aktach normatywnych cechujących się pewną specyfiką. Umowy międzynarodowe służą zaciąganiu zobowiązań państwa w stosunkach zewnętrznych, zaś ustawy implementujące są przejawem realizacji tego typu zobowiązań. Nasuwa się zatem zasadnicze pytanie, czym miałby być uzasadniony wyjątek od jednoznacznie sformułowanej w art. 55 ust. 1 Konstytucji zasady, gdyby miał nie znajdować oparcia w międzynarodowych zobowiązaniach Rzeczpospolitej Polskiej. Zgłaszana wątpliwość podważa trafność takiej wykładni art. 55 ust. 2 Konstytucji, która dopuszczałaby ekstradycję obywateli polskich w sytuacji, gdyby wiążąca Rzeczpospolitą Polską umowa międzynarodowa (tak jak umowa z USA) na nią pozwalała, choć jej nie nakazywała. Marszałek Sejmu wskazał również, że skoro ustrojodawca wykluczył możliwość wprowadzenia wyjątku od konstytucyjnego zakazu ekstradycji obywateli polskich w drodze zwykłej ustawy, to należy wnioskować, że nie jest możliwe jednostronne (tj. pozbawione oparcia w międzynarodowych zobowiązaniach Rzeczypospolitej Polskiej) podjęcie takiej decyzji przez polskie organy władzy publicznej. Tymczasem fakultatywny charakter przeszkody ekstradycyjnej, jaką na gruncie art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji jest obywatelstwo polskie (i – odpowiednio – amerykańskie), powoduje, że pozostaje ono w dalszym ciągu okolicznością, o której prawnych skutkach autonomicznie przesądzają organy państwa wezwanego. Zdaniem Marszałka Sejmu, jakkolwiek art. 31 ust. 3 Konstytucji nie znajduje odniesienia do zakazu ekstradycji (o czym była już mowa), to jednak – wyrażając ogólną zasadę kształtowania statusu prawnego jednostki przez ustawodawcę – stanowi kontekst normatywny istotny także w procesie wykładni art. 55 ust. 2 Konstytucji. Skoro forma (ustawowa), przesłanki (konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób) oraz intensywność (zakaz naruszania istoty) ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności są ściśle reglamentowane przez wspomniany art. 31 ust. 3 Konstytucji, to niespójna aksjologicznie z tak rygorystycznym modelem byłaby interpretacja art. 55 ust. 2 Konstytucji pozwalająca na traktatowe lub ustawowe powierzenie możliwości wyłączania zakazu ekstradycji obywateli polskich a casu ad casum organowi niewskazanemu w Konstytucji, nieobjętemu gwarancjami niezawisłości, niemającemu bezpośredniej legitymacji demokratycznej, a przy tym niepodlegającemu instancyjnej ani sądowej kontroli. 7.4.2. Po drugie, istotnym argumentem jest w tym wypadku nakaz wykładni Konstytucji przez pryzmat jej preambuły. W kontekście niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę zwłaszcza na ten fragment wstępu do Konstytucji, który brzmi: „(...) pragnąc na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność (...) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa”. Zdaniem Marszałka Sejmu, wynika z niego adresowany do wszystkich organów władzy publicznej nakaz, aby w swej działalności kierowały się troską o zapewnienie praw obywatelskich. Dyrektywa ta obejmuje także proces interpretacji art. 55 Konstytucji, co rodzi obowiązek poszukiwania takiego jego rozumienia, które pozwalałoby urzeczywistnić wyrażone w nim gwarancje, a w każdym razie nakazuje zarzucenie wszelkich prób czyniących zakaz ekstradycji obywateli polskich fasadowym, czy iluzorycznym, w drodze nazbyt szerokiej wykładni konstytucyjnych wyjątków od niego. 7.4.3. Po trzecie, należy zwrócić uwagę na zasady suwerenności państwa i suwerenności Narodu. Niezależnie od zmian pojęcia suwerenności w dalszym ciągu (także po nowelizacji art. 55 Konstytucji) jednym z atrybutów suwerenności państwa jest wyłączna kompetencja jurysdykcyjna odnośnie do własnego terytorium i obywateli. Swoboda regulacyjna państwa w zakresie odnoszącym się do wydawania obywateli polskich nie oznacza jednak dowolności, jeśli chodzi o interpretację konstytucyjnych przepisów poświęconych temu zagadnieniu. Przeciwnie, z tego, że wyłączność jurysdykcji względem własnego terytorium i obywateli stanowi atrybut suwerenności państwa, wynikają pewne konsekwencje wykładnicze. Zaciąganie i wykonywanie zobowiązań międzynarodowych do ekstradowania polskich obywateli nie prowadzi do utraty ani ograniczenia suwerenności państwa, ale jest jej potwierdzeniem, co legitymizuje wyjątek ujęty w art. 55 ust. 2 Konstytucji. Przyjęcie lub wdrożenie przez Rzeczpospolitą Polską omawianego zobowiązania następuje w umowie międzynarodowej lub tzw. ustawie implementacyjnej. Zgoda na ekstradycję osób podlegających władzom Rzeczypospolitej, pomimo posiadania przez nie obywatelstwa polskiego, musi bezpośrednio wynikać z umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie lub tzw. ustaw implementacyjnych (a nie być za ich pośrednictwem cedowana na Ministra Sprawiedliwości) również dlatego, że jedynie wówczas możliwe jest uwzględnienie woli Narodu, jako suwerena (art. 4 Konstytucji), uzewnętrznionej w przedstawicielskiej formie (art. 104 ust. 1 Konstytucji). Jest to argument szczególnie istotny, zważywszy, że nowelizacja art. 55 Konstytucji nie była poprzedzona – dopuszczalnym formalnoprawnie (art. 235 ust. 6 Konstytucji) – referendum zatwierdzającym. 7.4.4. Po czwarte, należy uwzględnić ratio zmiany Konstytucji. Bezpośrednią przyczyną nowelizacji art. 55 Konstytucji, był wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jednak w rzeczywistości była nią niemożność prawidłowej z punktu widzenia wymogów prawa unijnego, a przy tym zgodnej z polską ustawą zasadniczą, implementacji decyzji ramowej ENA. Niezależnie od ścisłego związku pomiędzy zmianą ustawy zasadniczej a członkostwem Polski w UE, nowe brzmienie art. 55 Konstytucji zaproponowane w prezydenckim projekcie ustawy zostało ukształtowane nieco szerzej, dzięki czemu znowelizowany przepis pozwala obecnie na wprowadzenie wyjątków od zakazu ekstradycji obywateli polskich nie tylko w drodze ustawy wykonującej akt prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, której Rzeczpospolita Polska jest członkiem, ale także w drodze umowy międzynarodowej. W uzasadnieniu projektu mowa jest wyraźnie jedynie o międzynarodowych zobowiązaniach Polski, co przemawia za odrzuceniem poglądu, że źródłem wyjątku od konstytucyjnego zakazu ekstradycji obywateli polskich może być umowa, która nie nakazuje wydawania własnych obywateli. Warto przy tym odnotować, że pominąwszy decyzję ramową ENA, jedynym wiążącym Rzeczpospolitą Polską w stosunkach międzynarodowych aktem prawnym, do którego odwoływano się w związku z art. 55 Konstytucji był Rzymski Statut Międzynarodowego Trybunału Karnego, sporządzony w Rzymie dnia 17 lipca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 708), który nie przewiduje, że obywatelstwo polskie jest fakultatywną przesłanką wydania. 7.4.5. Zdaniem Marszałka Sejmu, z uwagi na treść art. 55 ust. 2 Konstytucji ekstradycja obywatela polskiego jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy obowiązek jego wydania (przekazania, dostarczenia) wynika z umowy międzynarodowej lub tzw. ustawy implementacyjnej. Innymi słowy, art. 55 ust. 2 Konstytucji wyklucza wskazywanie w umowach międzynarodowych obywatelstwa polskiego jako fakultatywnej podstawy odmowy wydania, z jednoczesnym przyznaniem organom władzy publicznej RP „możliwości” wydawania obywateli polskich na wniosek państwa wzywającego. Tym samym, w ocenie Marszałka Sejmu, art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, w części obejmującej frazę: „jednakże organ wykonujący w państwie wezwanym będzie mógł dokonać wydania takich osób, jeżeli według jego uznania będzie to właściwe i możliwe”, jest niezgodny z art. 55 ust. 2 Konstytucji, a w konsekwencji – wykraczając poza konstytucyjnie wytyczone ramy wyjątków od zakazu ekstradycji obywateli polskich – także z art. 55 ust. 1 Konstytucji. 7.5. W ocenie Marszałka Sejmu, art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji nie narusza zasady określoności przepisów prawnych wynikającej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ponieważ zaskarżone postanowienie spełnia konstytucyjnie wymagany stopień precyzji. 7.6. Marszałek Sejmu zauważył, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji przyznaje organowi wykonującemu pewną sferę uznania, czyli obszar władzy dyskrecjonalnej. Powierzenie ostatecznej decyzji w sprawie ekstradycji Ministrowi Sprawiedliwości ma służyć odpowiedniemu wyważeniu relacji pomiędzy słusznym interesem strony (np. okoliczności faktyczne, względy humanitarne) a interesem publicznym związanym ze sprawami ekstradycyjnymi (np. zwalczanie przestępczości, stosunki międzynarodowe). Zdaniem Marszałka Sejmu, trafne i uniwersalne rozstrzygnięcie przez prawodawcę o tym stosunku z góry byłoby nie tylko niemożliwe, ale również ograniczałoby swobodę prowadzenia polityki zagranicznej przez rząd (art. 146 ust. 1 Konstytucji). 7.7. W ocenie Marszałka Sejmu, umowy międzynarodowe często nie są aktami wyczerpująco i kompleksowo regulującymi dany obszar stosunków społecznych i nie muszą takimi być. Specyfika umów międzynarodowych wiąże się z tym, że ich głównym celem – jako porozumień między podmiotami prawa międzynarodowego – jest wywołanie, przez określenie wzajemnych praw i obowiązków stron umowy, skutków prawnych w sferze prawa międzynarodowego, a nie wewnętrznego. Problematyka ekstradycji uregulowana jest przede wszystkim w Konstytucji (art. 55) oraz k.p.k. Taki podział materii jest rozwiązaniem typowym. Główna rola przepisów prawa wewnętrznego polega na tym, że normują one szczegółowo procedurę ekstradycyjną. Umowy międzynarodowe ustalają przeważnie tylko sposób porozumiewania się państw-stron, obowiązki państwa wzywającego co do formy wniosku i państwa wezwanego co do stosowania aresztu ekstradycyjnego. Prawo wewnętrzne określa w sposób szczegółowy postępowanie z wnioskiem ekstradycyjnym, kompetencje poszczególnych organów państwowych, uprawnienia osoby podejrzanej. 7.7.1. Marszałek Sejmu zauważył, że art. 4 ust. 1 w związku z art. 25 umowy z USA o ekstradycji wskazuje organ kompetentny do wyrażenia zgody na wydanie obywatela własnego państwa, nie kształtuje zaś proceduralnych aspektów wyrażania przezeń zgody na ekstradycję. Zdaniem Marszałka Sejmu, przepisem, którego konstytucyjność mogłaby być ewentualnie oceniana z punktu widzenia tego, czy jest dotknięty brakiem możliwości zaskarżenia, powinien być na gruncie niniejszej sprawy przepis ustawowy, czyli art. 603 k.p.k. W związku z tym Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku, w zakresie, w jakim art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, pomijający możliwość zaskarżenia decyzji dotyczącej wniosku o wydanie, miałby zostać poddany ocenie zgodności z art. 78 Konstytucji. 7.7.2. Marszałek Sejmu wskazał jeszcze, że art. 78 Konstytucji nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżony art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, jako postanowienie traktatowe, nie zawiera i nie powinno zawierać unormowań dotyczących dopuszczalności bądź trybu wnoszenia środków zaskarżenia od rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości. 8. Minister Spraw Zagranicznych w piśmie z 6 września 2011 r. przedstawił uwagi uzupełniające swoje stanowisko oraz opinię prawną opracowaną przez prof. Marię Frankowską, członka Doradczego Komitetu Prawnego przy Ministrze Spraw Zagranicznych. 8.1. Minister Spraw Zagranicznych zauważył, że odmienna konkluzja Sejmu, dotycząca zasadności skargi, wynika z błędnej wykładni przez Sejm pojęcia „możliwość” ekstradycji w rozumieniu art. 55 ust. 2 Konstytucji. O ile bowiem w rekonstruowanej normie konstytucyjnej termin „może dokonać ekstradycji” wykładany jest jako „dopuszczalność” (czyli wyjątek od zakazu), o tyle pojęcie „możliwość ekstradycji” zostało ujęte jako „obowiązek ekstradycji”. Zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych, jedynym prawidłowym sposobem wykładni art. 55 ust. 2 Konstytucji jest konsekwentne rozumienie słów „może” oraz „możliwość” jako upoważnienie o charakterze fakultatywnym. W takiej sytuacji art. 55 ust. 2 Konstytucji należałoby interpretować w następujący sposób: Właściwe organy mają kompetencję, lecz nie obowiązek, dokonania ekstradycji obywatela polskiego na wniosek innego państwa lub sądowego organu międzynarodowego, jeżeli taka kompetencja, lecz nie obowiązek, wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej lub ustawy wykonującej akt prawa stanowionego przez organizację międzynarodową. Na rzecz takiej interpretacji art. 55 ust. 2 Konstytucji, Minister Spraw Zagranicznych przedstawił następujące argumenty: Po pierwsze, wykładnia słowa „może” jako jest kompetentny, lecz nie zobowiązany, zaś słowa „możliwość” jako kompetencja, lecz nie obowiązek, najlepiej oddaje zwykłe znaczenie słów użytych przez ustrojodawcę i nie prowadzi do istotnego zniekształcenia znaczenia tej normy, które nastąpiłoby, gdyby słowa „może” i „możliwość” odczytywać jako wyjątek od zakazu lub obowiązek. Po drugie, zachowuje rezydualną kompetencję organów RP do odmowy dokonania ekstradycji obywatela polskiego nawet w przypadku spełnienia wszystkich prawnych przesłanek dopuszczalności wydania, co pozwala chronić w takich przypadkach wolność konstytucyjną wyrażoną w art. 55 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, jeśliby względy polityki zagranicznej lub współpracy międzynarodowej w sprawach karnych przemawiały za zawarciem umowy ekstradycyjnej dopuszczającej ekstradycje obywateli polskich, proponowana wykładnia art. 55 ust. 2 Konstytucji pozwalałaby na bardziej elastyczną realizację tej polityki, przez wskazanie obywatelstwa polskiego jako względnej przeszkody ekstradycyjnej. 8.2. W ocenie Ministra Spraw Zagranicznych, gwarancyjny charakter praw konstytucyjnych nie uzasadnia poglądu wyrażonego przez Sejm, że wyjątki od zakazu ekstradycji obywateli polskich muszą wynikać z regulacji, które znoszą obywatelstwo polskie jako przeszkodę ekstradycyjną. Pogląd prezentowany przez Sejm oznacza bowiem, że zgodnie z art. 55 ust. 2 Konstytucji obywatelstwo polskie może stanowić bezwzględną przeszkodę ekstradycyjną albo musi być całkowicie irrelewantne dla dopuszczalności ekstradycji i nie może być uwzględnione w ramach dyskrecjonalnych uprawnień władzy państwowej do podjęcia decyzji o odmowie ekstradycji. Przyjęcie takiego biegunowego spojrzenia musi prowadzić do trudnej do zaakceptowania konkluzji, że art. 55 ust. 2 Konstytucji albo nie będzie miał zastosowania, albo będzie de facto gwarantem tego, że ekstradycja nastąpi bez względu na obywatelstwo polskie osoby objętej wnioskiem ekstradycyjnym. W żadnym z tych dwóch przypadków art. 55 ust. 2 nie będzie w istocie gwarantem wolności od ekstradycji wyrażonej w art. 55 ust. 1 Konstytucji. 8.3. Zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych, organ ekstradycyjny nie może nakazać ekstradycji bez wcześniejszego orzeczenia sądu stwierdzającego dopuszczalność ekstradycji (art. 55 ust. 5 Konstytucji), dlatego też wyrażane przez Sejm obawy dotyczące rezygnacji z władztwa jurysdykcyjnego Rzeczypospolitej Polskiej nie są uzasadnione. Organowi ekstradycyjnemu nie przysługuje nieograniczony zakres władzy dyskrecjonalnej, lecz w praktyce jedynie „prawo weta”, polegające na odmowie wykonania ekstradycji pomimo istnienia przesłanek ekstradycyjnych. Ze względu na brzmienie art. 55 ust. 5 Konstytucji, kierunek realizacji tego „prawa weta” może nastąpić wyłącznie na korzyść obywatela polskiego, w celu ochrony jego konstytucyjnej wolności wskazanej w art. 55 ust. 1 ustawy zasadniczej. Nie jest więc trafny zarzut Sejmu dotyczący braku dyrektyw wiążących organ ekstradycyjny. Jeżeli zgodne z art. 55 ust. 2 Konstytucji byłoby takie ukształtowanie treści umowy międzynarodowej, aby nakaz ekstradycji obywatela polskiego miał charakter bezwzględny, a taką możliwość dopuszcza stanowisko Sejmu, to tym bardziej powinno być możliwe takie ukształtowanie umowy międzynarodowej, aby obowiązek ten miał charakter względny. Dyrektywa wykładni a maiori ad minus nie prowadzi w niniejszej sprawie do nierozsądnego rezultatu, zwłaszcza jeżeli pozwala na zachowanie organom ekstradycyjnym rezydualnej kompetencji do zastosowania w konkretnym przypadku zasady wyrażonej w art. 55 ust. 1 Konstytucji. Zakres przysługującej organowi ekstradycyjnemu swobody podejmowania decyzji o odmowie zgody na ekstradycję obywatela polskiego nie jest zawieszony w próżni normatywnej. Proces decyzyjny musi bowiem uwzględniać skomplikowany kontekst faktyczny i prawny, obejmujący zarówno kwestie stricte prawne, jak i faktyczne. 8.4. Profesor Maria Frankowska, członek Doradczego Komitetu Prawnego przy Ministrze Spraw Zagranicznych (dalej: ekspert ministra), w opinii prawnej przygotowanej na zlecenie Ministra Spraw Zagranicznych, stwierdziła, że pozostawienie w art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji do uznania Ministra Sprawiedliwości decyzji o tym, czy w danym konkretnym przypadku ekstradycja jest właściwa i możliwa, jest zgodne z Konstytucją. 8.4.1. Ekspert ministra zauważyła, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji odzwierciedla sposób uregulowania instytucji ekstradycji na gruncie przepisów prawa obu umawiających się stron i należy go interpretować zgodnie z Konwencją wiedeńską o prawie traktatów, sporządzoną w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439; dalej: Konwencja wiedeńska o prawie traktatów), która nakazuje państwom interpretację traktatu w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu. Jednocześnie Konwencja wiedeńska o prawie traktatów dopuszcza przypisanie specjalnego znaczenia użytemu wyrazowi wówczas, gdy ustalono, że taki był zamiar stron. 8.4.2. Uzasadniając swoje stanowisko, ekspert ministra wskazała następujące argumenty: art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji nie nakłada obowiązku ekstradycji własnych obywateli na zasadzie wzajemności, ale taką możliwość dopuszcza, pozostawiając decyzję o ekstradycji własnych obywateli uznaniu zainteresowanego państwa, w sytuacji gdy jest to możliwe. Takie ujęcie miało na celu zastrzeżenie ewentualności, że Rzeczpospolita Polska dopuści w swojej Konstytucji ekstradycję własnych obywateli, co w istocie nastąpiło po zmianie Konstytucji w 2006 r. 8.4.3. Słowo „możliwe”, użyte w art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, nawiązuje do stanu prawnego obowiązującego w Polsce. Umowa władzom polskim pozostawia uznanie, czy ekstradycja obywatela polskiego jest możliwa, czy nie. Umowa z USA o ekstradycji w niczym nie ogranicza prawa Polski do ustalenia, czy ekstradycja własnych obywateli będzie w ogóle możliwa. Nie ogranicza również ustanowienia warunków, które muszą być spełnione, by ekstradycja obywatela polskiego była możliwa. 8.4.4. Art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji odzwierciedla uzgodnioną wolę stron umowy – Rzeczypospolitej Polskiej i Stanów Zjednoczonych Ameryki – by wydania własnego obywatela nie czynić obowiązkiem, którego spełnienia może druga strona oczekiwać, gdy określone warunki zostają spełnione, ale by wydanie uczynić zależnym od woli państwa. 8.4.5. Konstytucja jasno określa warunki, od których zależy uznanie wydania za możliwe. Zanim dojdzie do etapu, kiedy organ wykonujący będzie sprawę wydania rozważać, musi zakończyć się prawomocnym wyrokiem postępowanie sądowe, uznające dopuszczalność ekstradycji, zgodnie z zasadami zawartymi w Konstytucji. Dzięki powierzeniu sądom orzeczenia o dopuszczalności ekstradycji, obywatel polski ma pełną obronę przed ewentualną niezgodną z prawem ekstradycją. Orzeczenie przez sąd, że ekstradycja jest dopuszczalna, pozwala – w świetle umowy międzynarodowej – organowi wykonującemu na uznanie wydania za możliwe. 8.4.6. Mimo sądowego orzeczenia o dopuszczalności ekstradycji, organ wykonujący może uznać ją za niewłaściwą lub niemożliwą. Jedynie względy humanitarne (na przykład sytuacja rodzinna, autentyczne, wieloletnie związanie obywatela polskiego z polskim środowiskiem, nieznajomość języka angielskiego i amerykańskiej kultury i obyczajów, które utrudniłoby ewentualną obronę oskarżonego i wydanego przed sądem amerykańskim, a odbycie kary w obcym środowisku uczyniłoby ją niewspółmiernie dotkliwą w przypadku osoby, która jest obywatelem amerykańskim, a obywatelstwo polskie uzyskała na kilka miesięcy przed złożeniem przez Stany Zjednoczone wniosku ekstradycyjnego) albo polityczne, w szczególności ocena stosunków między obiema stronami umowy o ekstradycji (na przykład praktyka wydawania własnych obywateli, których ekstradycji domaga się strona polska), mogą – wedle uznania organu wykonującego – spowodować, że oceni wydanie jako „niewłaściwe”. 8.4.7. O zagwarantowaniu konstytucyjnej ochrony praw osoby, której dotyczy wniosek o ekstradycję, świadczy to, że bez orzeczenia sądu o dopuszczalności ekstradycji organ wykonujący nie może dokonać ekstradycji polskiego obywatela. Ekstradycja w przypadku orzeczenia sądu o niedopuszczalności ekstradycji jest dla organu wykonującego wiążąca i organ wykonujący musi podjąć decyzję, że ekstradycja jest niemożliwa. O tej decyzji powiadamia drugą stronę umowy z USA o ekstradycji. Postępowanie Ministra Sprawiedliwości reguluje Konstytucja, a nie umowa z USA o ekstradycji. Nie prawo międzynarodowe, ale prawo wewnętrzne ustala wewnętrzną procedurę ekstradycyjną. 8.4.8. Art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji zabezpiecza więc prawa obywatela polskiego, umożliwiając organowi wykonującemu odmowę jego ekstradycji, mimo orzeczenia przez polski sąd, że taka ekstradycja jest dopuszczalna. Postanowienie to zwiększa gwarancje ochrony praw obywatela polskiego, dając organom wykonującym szerokie uprawnienie odmowy ekstradycji. Swoboda działania decyzyjnego organu wykonującego dotyczy tylko odmowy ekstradycji. 9. Skarżący w piśmie z 12 września 2011 r. ustosunkował się do stanowiska Ministra Spraw Zagranicznych oraz opinii prawnej prof. Marii Frankowskiej. 9.1. Zdaniem skarżącego, art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji odsyła do prawa wewnętrznego, a więc nakazuje zbadanie, czy w prawie wewnętrznym RP jest możliwa ekstradycja obywatela polskiego. Tym samym art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji w części, w której stanowi podstawę ekstradycji obywatela polskiego, jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ nie wynika z niego możliwość dokonania ekstradycji. 9.2. W ocenie skarżącego, art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji nigdy nie był i nie miał być podstawą ekstradycji obywateli polskich. Zmiana art. 55 Konstytucji miała w założeniu ustrojodawcy dotyczyć tylko i wyłącznie ENA i była konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. 9.3. Skarżący wskazał również, że przy ocenie zgodności postanowienia umowy międzynarodowej z Konstytucją, to Konstytucja wyznacza kierunek interpretacji, i to Konstytucja jest najwyższym aktem prawnym w Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem przełamywanie gwarancji konstytucyjnych przez interpretację niezgodną z Konstytucją, ale wynikającą np. z Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, jest niedopuszczalne. 10. Marszałek Sejmu w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie z 20 września 2011 r. również ustosunkował się do stanowiska Ministra Spraw Zagranicznych oraz opinii prawnej jego eksperta. 10.1. Marszałek Sejmu wskazał, że wynik interpretacji art. 55 ust. 1 i 2 Konstytucji zaprezentowany w stanowisku Sejmu oddawałaby fraza: ekstradycja obywateli polskich jest dopuszczalna jedynie w przypadku, gdy wynika to z ratyfikowanej przez RP umowy międzynarodowej lub ustawy implementującej akt prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, której RP jest członkiem (przy równoczesnym spełnieniu warunków wskazanych w art. 55 ust. 2 pkt 1 i 2 Konstytucji), przy czym dopuszczalność musiałaby być oceniana z uwzględnieniem pozostałych – wymienionych w stanowisku Sejmu – wymogów konstytucyjnych. Zasadniczym jest konieczność przyjęcia przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku wydania osoby ściganej, niezależnie od jej obywatelstwa. Niedopuszczalność określania w umowach międzynarodowych obywatelstwa polskiego jako fakultatywnej podstawy odmowy wydania, z jednoczesnym przyznaniem organom władzy publicznej RP „możliwości” wydawania obywateli polskich na wniosek państwa wzywającego, wynika przede wszystkim z charakteru konstytucyjnych praw jednostki, zasady suwerenności państwa i suwerenności Narodu oraz ratio zmiany Konstytucji, która ukształtowała analizowane brzmienie art. 55 ustawy zasadniczej. 10.2. Zdaniem Marszałka Sejmu, nie bez znaczenia dla oceny instytucji ekstradycji pozostają wskazane przez Ministra Spraw Zagranicznych względy, jakimi są możliwość posługiwania się nią – w wypadku gdyby obywatelstwo polskie stanowiło względną przeszkodę ekstradycyjną – jako narzędziem polityki zagranicznej i współpracy międzynarodowej. Obowiązujący obecnie w tym zakresie stan prawny jest jednak trudny do pogodzenia z art. 55 Konstytucji. 10.3. Odnosząc się do opinii prawnej eksperta ministra, Marszałek Sejmu wskazał, że niezależnie od tego, iż ewentualna decyzja organu wykonującego o odmowie wydania obywatela mogłaby być z punktu widzenia jego interesów pożądana, niepodjęcie takiej decyzji też musi być postrzegane w kategoriach rozstrzygnięcia o jego prawach konstytucyjnych. W efekcie oznacza to powierzenie możliwości wyłączania (wprowadzania wyjątku od) zakazu ekstradycji obywateli polskich a casu ad casum organowi niewskazanemu w Konstytucji, nieobjętemu gwarancjami niezawisłości, niemającemu bezpośredniej legitymacji demokratycznej, a przy tym niepodlegającemu instancyjnej ani sądowej kontroli. Poza tym przytoczone przykłady okoliczności, w których organ wykonujący może – mimo sądowego orzeczenia o dopuszczalności ekstradycji – uznać wydanie obywatela za niewłaściwe lub niemożliwe, potwierdzają trafność stanowiska Sejmu. Dopuszczalność odmowy wydania ekspert ministra wiąże m.in. ze względami humanitarnymi (np. sytuacją rodzinną osoby ściganej) oraz politycznymi (np. oceną stosunków między stronami umowy o ekstradycji). Zważywszy, że okoliczności te nie stanowią katalogu zamkniętego, a wręcz w ogóle nie są poddane regulacji prawnej, zależąc w pełni od swobodnej oceny organu wykonującego, muszą być one potraktowane jako niedopuszczalny wyłom w konstytucyjnej gwarancji, jaką daje art. 55 ustawy zasadniczej. II Na rozprawę 21 września 2011 r. stawili się pełnomocnik skarżącego, przedstawiciel Sejmu, Prezydenta RP, przedstawiciele Ministra Spraw Zagranicznych, Prokurator Generalny oraz prof. Maria Frankowska, ekspert Ministra Spraw Zagranicznych. Uczestnicy postępowania nie zgłosili wniosków formalnych i podtrzymali stanowiska wcześniej zajęte na piśmie. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w momencie, kiedy była zawierana umowa między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji, sporządzona w Waszyngtonie dnia 10 lipca 1996 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 93, poz. 1066, ze zm.; dalej: umowa z USA o ekstradycji), to państwo polskie nie miało chęci stwierdzenia, że obywatel polski będzie podlegał ekstradycji. Osoby, które podpisywały tę umowę, miały pełną świadomość, że lada moment będzie obowiązywała Konstytucja z bezwzględnym zakazem ekstradycji obywateli polskich. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, umowa z USA o ekstradycji sama w sobie nie zawiera możliwości ekstradycji obywatela polskiego, lecz jedynie odsyła do systemu wewnętrznego. Zaskarżone postanowienie jest klasycznym postanowieniem odsyłającym, ponieważ odsyła do systemu prawa wewnętrznego, a więc nie może niczego statuować. Adresatem tego postanowienia w zasadzie były tylko Stany Zjednoczone, bo to wynika z konstrukcji ekstradycji w Stanach Zjednoczonych, gdzie nie ma konstytucyjnego zakazu ekstradycji własnych obywateli. W ocenie pełnomocnika skarżącego, art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji narusza standardy demokratycznego państwa prawnego z dwóch powodów: po pierwsze, jest niezgodny z zasadami poprawnej legislacji, po drugie, narusza konstytucyjną wolność. Obywatel polski, który jest podmiotem postępowania ekstradycyjnego, nie wie, czego może oczekiwać, jakie są reguły dotyczące możliwości i właściwości wydania państwu wzywającemu. Z umowy z USA o ekstradycji jednoznacznie wynika to, że nie ma trybu sądowego. Umowa ta wprost przewiduje jedynie kompetencję Ministra Sprawiedliwości. Tryb sądowy wynika, tylko i wyłącznie, z bezpośredniego stosowania art. 55 ust. 5 Konstytucji. Nie może być tak, zgodnie z podstawowymi standardami demokratycznego państwa prawnego, że właśnie o prawach i wolnościach konstytucyjnych orzeka urzędnik państwowy. Poza tym obywatel polski, który podlega postępowaniu ekstradycyjnemu, nie ma możliwości odwołania się od decyzji Ministra Sprawiedliwości, która zależy od uznania, jest dyskrecjonalna. Minister, jako urzędnik, w sposób dowolny może oceniać pewne elementy, nie prowadząc postępowania administracyjnego. Z żadnego przepisu ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.) również nie wynika, że postanowienie Ministra Sprawiedliwości o wydaniu obywatela polskiego państwu wzywającemu ma podlegać rygorom tego kodeksu, poza jednym przepisem, który stanowi, że po rozpoznaniu sprawy akta zostają przekazane do Ministra Sprawiedliwości, który rozstrzyga wniosek. Przedstawiciel Prezydenta wskazał, że o ekstradycji orzeka sąd, a jego orzeczenie podlega kontroli instancyjnej. Minister Sprawiedliwości, zgodnie z k.p.k., wydaje postanowienie, które zamyka bieg sprawy z wniosku obcego państwa. W zależności od tego, jak ukształtowane jest współdziałanie państw w postępowaniu karnym, wniosek o wydanie osoby ściganej wpływa albo do Ministra Spraw Zagranicznych, albo do Ministra Sprawiedliwości. Potem jest przekazywany do właściwego prokuratora, który po dokonaniu wstępnych czynności przekazuje sprawę do sądu. Sąd nie wydaje opinii, sąd rozstrzyga o dopuszczalności ekstradycji. Minister Sprawiedliwości jest tym rozstrzygnięciem związany i nie może badać okoliczności, które były podstawą orzeczenia sądu. Może natomiast uwzględnić, odmawiając ostatecznie ekstradycji, inne okoliczności niż te, o których orzekał sąd. Przedstawiciele Ministra Spraw Zagranicznych zauważyli, że umowa międzynarodowa, jako źródło prawa, charakteryzuje się co najmniej czterema cechami, które odróżniają ją od aktów prawa wewnętrznego. Po pierwsze, inaczej niż w odniesieniu do aktów prawa wewnętrznego, Rzeczpospolita Polska nie ma pełnej swobody nadania umowie treści. Widać to zwłaszcza w umowach multilateralnych; ich treść powstaje w wyniku ścierania się często rozbieżnych stanowisk i jest wynikiem pewnego kompromisu, a poszczególne państwa mogą jedynie do umowy przystąpić albo nie. Po drugie, umowa międzynarodowa musi nie tylko godzić rozbieżne interesy poszczególnych państw, ale zostać skonstruowana w taki sposób, żeby nadawała się do stosowania w różnych porządkach prawnych. Po trzecie, dokonując wykładni takiej umowy, nie można stosować w sposób automatyczny metod wykładni i narzędzi semantycznych wykształconych podczas stosowania aktów prawa wewnętrznego poszczególnych państw, bo nagle by się okazało, że umowa międzynarodowa ma inną treść w każdym ze stosujących je państw. Właściwym podejściem jest tu znana doktryna autonomicznej wykładni umów międzynarodowych opracowana, poza wypowiedziami doktrynalnymi, w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. I po czwarte, umowa międzynarodowa wywiera podwójny skutek. Z jednej strony, może w prawie wewnętrznym przyznawać prawa czy nakładać obowiązki, także na obywateli, a zatem na podmioty, które nie są stronami tej umowy. W tym zakresie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Z drugiej strony, umowa tworzy prawa i obowiązki o charakterze prawnomiędzynarodowym, przy czym istnieje tutaj taka zależność, że zakwestionowanie umowy w porządku wewnętrznym bynajmniej nie uchyla zobowiązania państwa na płaszczyźnie międzynarodowej. Zdaniem przedstawicieli Ministra Spraw Zagranicznych, na przeszkodzie kontroli konstytucyjności według schematów stosowanych podczas kontroli aktów prawa wewnętrznego stoją następujące normy i zasady prawne: Po pierwsze, art. 9 Konstytucji nakłada na Rzeczpospolitą Polską obowiązek przestrzegania wiążącego ją prawa międzynarodowego. Po drugie, art. 26 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439; dalej: Konwencja o prawie traktatów), nakazuje wykonywanie umów międzynarodowych w dobrej wierze. Po trzecie, ugruntowana w prawie traktatów doktryna preferuje wykładnię umowy międzynarodowej w sposób pozwalający na zachowanie jej mocy wiążącej i znaczenia, czyli w myśl rzymskiej paremii ut res magis valeat quam pereat. Po czwarte, zwyczajowa norma prawa międzynarodowego, ale przenikająca już do tekstów normowanych, między innymi do art. 27 Konwencji o prawie traktatów, stanowi, że państwo nie może zasłaniać się normami porządku wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania zawartych umów międzynarodowych. W ocenie przedstawicieli Ministra Spraw Zagranicznych, art. 55 ust. 2 Konstytucji wyraźnie zezwala na ekstradycję obywateli polskich, jeżeli umowa międzynarodowa dopuszcza taką możliwość. Art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji dopuszcza możliwość ekstradycji obywatela polskiego. Na płaszczyźnie językowej nie zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy obiema normami. Art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji przede wszystkim działa w związku z art. 1 tej umowy i nie należy go odczytywać jako uprawnienie państwa, tylko jako względną przeszkodę ekstradycyjną. Niepodobna abstrahować od tego, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji stwarza mechanizm, który może działać wyłącznie na korzyść obywatela polskiego. Mianowicie, nawet jeśli w postępowaniu sądowym zostaje przesądzona dopuszczalność wydania, to minister może nie wydać osoby ściganej państwu wzywającemu. Minister nie może wydać obywatela, jeżeli sądy orzekną, że ekstradycja jest niedopuszczalna. Ekstradycja jest instytucją wielowiekową o długiej tradycji. Postępowanie w sprawie ekstradycji jest wieloetapowe. Pierwsze etapy postępowania mają charakter stricte prawny. Natomiast na etapie ostatnim państwo podejmuje suwerenną i niezaskarżalną już decyzję. To, czy zostają spełnione standardy konstytucyjne, wymaga spojrzenia łącznego na wszystkie te etapy, a nie na jeden wybrany, ostatni etap. Prokurator Generalny podniósł, iż postanowienie Ministra Sprawiedliwości o wydaniu osoby ściganej państwu wzywającemu jest rozstrzygnięciem w ramach pewnego etapu szczególnego postępowania karnego, jakim jest postępowanie ekstradycyjne. W związku z tym nie ma mowy o poddaniu tego rozstrzygnięcia Ministra kontroli, na wzór kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. Art. 55 ust. 5 Konstytucji stanowi, że o dopuszczalności ekstradycji orzeka sąd. Zatem inny organ może orzekać ostatecznie w kwestii samego już aktu ekstradycyjnego, wtedy kiedy sąd uzna dopuszczalność owej ekstradycji. Decyzja Ministra Sprawiedliwości podejmowana jest w określonej sytuacji faktycznej, międzynarodowej, w określonym kontekście i nie jest możliwe, aby była poddawana jakiejś kontroli instancyjnej. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot kontroli 1.1. W skardze konstytucyjnej z 19 sierpnia 2009 r., uzupełnionej pismem procesowym z 20 października 2009 r., skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 4 ust. 1 umowy między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji, sporządzonej w Waszyngtonie dnia 10 lipca 1996 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 93, poz. 1066, ze zm.; dalej: umowa z USA o ekstradycji) z art. 55 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji. Zaskarżony art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji stanowi: „Żadne z Umawiających się Państw nie jest zobowiązane do wydawania własnych obywateli, jednakże organ wykonujący w Państwie wezwanym będzie mógł dokonać wydania takich osób, jeżeli według jego uznania będzie to właściwe i możliwe”. 2. Dopuszczalność skargi konstytucyjnej 2.1. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny bada, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek obligatoryjnego umorzenia postępowania (zob. wśród wielu: postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47; 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89). 2.1.1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna powinna zawierać m.in.: „dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją”. Z kolei art. 47 ust. 2 ustawy o TK nakłada na skarżącego obowiązek załączenia do skargi wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, z podaniem daty doręczenia, wydanego na podstawie zakwestionowanego aktu normatywnego. 2.1.2. Z unormowań tych wynika, że przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być tylko takie przepisy ustawy lub innego aktu normatywnego stanowiące podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, z którego wydaniem wiąże skarżący zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw. Nie można zatem skutecznie kwestionować zgodności z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego bez wcześniejszego ich zastosowania w konkretnej sprawie skarżącego. Rozpoznając wniesioną skargę konstytucyjną, Trybunał Konstytucyjny ma zatem obowiązek ustalić, czy na podstawie zaskarżonego aktu normatywnego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. 2.1.3. W rozpatrywanej sprawie skarżący kwestionuje zgodność z Konstytucją jednego z postanowień umowy międzynarodowej – art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji. Trybunał Konstytucyjny co do zasady uznał możliwość kontroli konstytucyjności umów międzynarodowych w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną. W wyroku z 18 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. SK 54/05, Trybunał stwierdził, że: „o dopuszczalności objęcia kontrolą umowy międzynarodowej w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną decydować będą a casu ad casum indywidualne cechy danej, zakwestionowanej umowy międzynarodowej, w tym przede wszystkim to, czy była ona normatywną podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego” (OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 158, pkt 1.2. części III uzasadnienia). Przedmiotem skargi konstytucyjnej może być zatem każdy akt, który spełnia łącznie dwa warunki: po pierwsze – zawiera treść normatywną, po drugie – był podstawą prawną ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. 2.2. Przed zbadaniem, czy art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji spełnia wskazane powyżej warunki, Trybunał uznał za konieczne ustalenie pozycji, jaką zajmuje ta umowa w polskim porządku prawnym. 2.2.1. Umowa z USA o ekstradycji została sporządzona w Waszyngtonie 10 lipca 1996 r., a więc w momencie obowiązywania ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.; dalej: Mała Konstytucja) i utrzymanych w mocy przepisów Konstytucji z 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.). Umowa ta, zgodnie z obowiązującym wówczas art. 33 Małej Konstytucji, została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 20 stycznia 1997 r., weszła w życie 18 września 1999 r. (oświadczenie rządowe z dnia 31 sierpnia 1999 r. w sprawie wymiany dokumentów ratyfikacyjnych Umowy między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji, sporządzonej w Waszyngtonie dnia 10 lipca 1996 r.; Dz. U. Nr 93, poz. 1067), a jej ogłoszenie nastąpiło 20 listopada 1999 r. w Dzienniku Ustaw (Nr 93, poz. 1066). 2.2.2. W konsekwencji zawarcia 25 czerwca 2003 r. w Waszyngtonie porozumienia między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji (Dz. Urz. UE L 181 z 19.07.2003, s. 27-33; polskie wydanie specjalne: rozdział 19, tom 06, P. 161-167; sprostowanie do Umowy o ekstradycji między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, Dz. Urz. UE L 193 z 22.07.2008, s. 20-26; dalej: porozumienie między UE a USA o ekstradycji), Rzeczpospolita Polska zawarła 9 czerwca 2006 r. w Warszawie umowę ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki dotyczącą stosowania umowy między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji, sporządzonej dnia 10 lipca 1996 r., zgodnie z artykułem 3 ustęp 2 Porozumienia o ekstradycji między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, podpisanego w Waszyngtonie dnia 25 czerwca 2003 r. (dalej: umowa z USA z 9 czerwca 2006 r.). Sejm uchwalił 26 października 2006 r. ustawę wyrażającą zgodę na ratyfikację umowy z USA z 9 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 235, poz. 1697). Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikował ją 4 czerwca 2007 r., a jej ogłoszenie nastąpiło 10 maja 2010 r. (Dz. U. Nr 77, poz. 501). Umowa z USA z 9 czerwca 2006 r. weszła w życie 1 lutego 2010 r. (oświadczenie rządowe z dnia 12 stycznia 2010 r. w sprawie mocy obowiązującej Umowy między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki dotyczącej stosowania Umowy między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o ekstradycji, sporządzonej dnia 10 lipca 1996 r., zgodnie z artykułem 3 ustęp 2 Porozumienia o ekstradycji między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, podpisanego w Waszyngtonie dnia 25 czerwca 2003 r., sporządzonej w Warszawie dnia 9 czerwca 2006 r.; Dz. U. Nr 77, poz. 502). Umowa z USA z 9 czerwca 2006 r. nie uchyliła umowy z USA o ekstradycji, a jedynie zmieniła niektóre z jej postanowień (zob. art. 1 umowy z USA z 9 czerwca 2006 r.). W umowie z USA z 9 czerwca 2006 r. nie ma postanowienia uchylającego umowę z USA o ekstradycji, a jej tytuł oraz art. 3 ustęp 2 porozumienia między UE a USA o ekstradycji dowodzą, że strony nie zmierzały do derogowania obowiązującej umowy z USA o ekstradycji, a jedynie odpowiedniego jej dostosowania do nowej sytuacji prawnej powstałej w następstwie zawarcia porozumienia między UE a USA o ekstradycji. Umowa z USA z 9 czerwca 2006 r. nie zmieniła treści zaskarżonego art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji. W chwili orzekania obowiązuje ta sama norma, którą kwestionuje skarżący, tylko wyrażona w art. 4 ust. 1 załącznika do umowy z USA z 9 czerwca 2006 r. Do sytuacji skarżącego ma zastosowanie art. 4 umowy z USA z 9 czerwca 2006 r., zgodnie z którym „niniejszej umowy nie stosuje się do wniosków o ekstradycję złożonych przed jej wejściem w życie”. Niniejsze postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną ma charakter konkretny. Oznacza to, że przedmiotem orzekania przez Trybunał może być tylko taki akt normatywny, który był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sądu lub innego organu władzy publicznej o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Skarżący w niniejszej sprawie jako podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wskazał art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji. Z tych względów Trybunał w sentencji niniejszego wyroku wskazał art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji. 2.3. Art. 241 ust. 1 Konstytucji stanowi: „Umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich przepisy art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji”. Przepis ten jednoznacznie rozstrzyga status prawny umów międzynarodowych ratyfikowanych zgodnie z przepisami konstytucyjnymi wcześniej obowiązującymi. Ustrojodawca dokonał przekształcenia tych umów międzynarodowych, które: 1) zostały ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych; 2) zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw; 3) dotyczą kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. 2.3.1. Umowę z USA o ekstradycji Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikował 20 stycznia 1997 r. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 33 Małej Konstytucji: „1. Prezydent ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm i Senat. 2. Ratyfikacja i wypowiedzenie umów międzynarodowych dotyczących granic Państwa, sojuszów obronnych oraz umów pociągających za sobą obciążenia finansowe Państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie wymaga upoważnienia wyrażonego w ustawie”. Art. 33 Małej Konstytucji przewidywał zatem dwa tryby ratyfikacji umów międzynarodowych przez Prezydenta w zależności od treści umowy międzynarodowej. Po uchwaleniu ustawy upoważniającej Prezydent ratyfikował umowy międzynarodowe dotyczące granic państwa, sojuszów obronnych oraz umów pociągających za sobą obciążenia finansowe państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie. Ratyfikacji pozostałych umów międzynarodowych Prezydent dokonywał samodzielnie. Niezależnie od trybu ratyfikacji Prezydent miał obowiązek zawiadomienia Sejmu i Senatu o każdym ratyfikowaniu umowy międzynarodowej. A przy tym w art. 33 ust. 2 Małej Konstytucji ustrojodawca enumeratywnie wymienił umowy międzynarodowe, których ratyfikacja wymagała upoważnienia wyrażonego w ustawie. Tylko zatem umowy międzynarodowe dotyczące granic państwa, sojuszów obronnych oraz umów pociągających za sobą obciążenia finansowe państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie mogły być ratyfikowane po wyrażeniu upoważnienia ustawowego. 2.3.2. Umowa z USA o ekstradycji nie dotyczyła granic państwa lub sojuszów obronnych; nie wiązała się też z obciążeniem finansów państwa w takim stopniu, aby można ją kwalifikować jako umowę międzynarodową, której ratyfikacja wymagała upoważnienia wyrażonego w ustawie. Umowa z USA o ekstradycji nie wiązała się również z koniecznością zmian w ustawodawstwie, ponieważ art. 541 § 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 13, poz. 96, ze zm.) stanowił, że przepisów działu XII zatytułowanego „Postępowanie w sprawach karnych w stosunkach międzynarodowych”, a więc również przepisów regulujących ekstradycję, nie stosuje się, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, stanowi inaczej. Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że umowa z USA o ekstradycji została ratyfikowana zgodnie z art. 33 Małej Konstytucji. 2.3.3. Umowa z USA o ekstradycji została ogłoszona w Dzienniku Ustaw 20 listopada 1999 r., a więc już po wejściu w życie Konstytucji. W związku z tym nasuwa się pytanie: czy art. 241 ust. 1 Konstytucji odnosi się tylko do ratyfikowanych umów międzynarodowych, których ogłoszenie nastąpiło przed wejściem w życie Konstytucji, czy również do ratyfikowanych umów międzynarodowych, których ogłoszenie nastąpiło po wejściu jej w życie. 2.3.4. Trybunał stwierdza, że z treści art. 241 ust. 1 Konstytucji nie wynika, że stosuje się on tylko do ratyfikowanych umów międzynarodowych, których ogłoszenie nastąpiło przed wejściem w życie Konstytucji. Interpretacja funkcjonalna wzmacnia takie rozumienie wskazanego przepisu Konstytucji. Celem ustanowienia art. 241 ust. 1 Konstytucji było bowiem dostosowanie wszystkich zastanych ratyfikowanych umów międzynarodowych do regulacji nowej ustawy zasadniczej. Z tego też względu art. 241 ust. 1 Konstytucji ma zastosowanie do ratyfikowanych przed jej wejściem w życie umów międzynarodowych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw zarówno przed jej wejściem w życie, jak i po jej wejściu w życie, o ile dotyczą kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. W ten sam sposób art. 241 ust. 1 Konstytucji interpretują Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 441/05 oraz przedstawiciele nauki prawa (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 241, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 1, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 3-7 i M. Laskowska, Dostosowanie prawa do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa 2010, s. 84-89). 2.3.5. Konkludując, Trybunał stwierdza, że umowa z USA o ekstradycji spełnia każdy z trzech warunków zawartych w art. 241 ust. 1 Konstytucji: została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 33 Małej Konstytucji, została ogłoszona w Dzienniku Ustaw, dotyczy kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji, tj. wolności obywatelskich określonych w Konstytucji (art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji) – wolności od ekstradycji obywatela polskiego. Na gruncie obowiązującej Konstytucji umowa z USA o ekstradycji jest zatem umową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. 2.4. Trybunał Konstytucyjny uznał również za konieczne rozważenie, jaki skutek prawny dla obowiązywania umowy z USA o ekstradycji w polskim porządku prawnym miało wejście w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. i jej art. 55 w brzmieniu do 6 listopada 2006 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 września 2006 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 200, poz. 1471; dalej: ustawa o zmianie Konstytucji). Zgodnie z art. 55 Konstytucji w brzmieniu do 6 listopada 2006 r.: „1. Ekstradycja obywatela polskiego jest zakazana. 2. Zakazana jest ekstradycja osoby podejrzanej o popełnienie bez użycia przemocy przestępstwa z przyczyn politycznych. 3. W sprawie dopuszczalności ekstradycji orzeka sąd”. Art. 55 ust. 1 Konstytucji w brzmieniu do 6 listopada 2006 r. wyraźnie zakazywał zatem ekstradycji obywatela polskiego. Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji: „Żadne z Umawiających się Państw nie jest zobowiązane do wydawania własnych obywateli, jednakże organ wykonujący w Państwie wezwanym będzie mógł dokonać wydania takich osób, jeżeli według jego uznania będzie to właściwe i możliwe”. 2.4.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustrojodawca nie ustanowił w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. reguły derogującej „automatycznie” niezgodne z nią akty normatywne, w szczególności umowy międzynarodowe. Dlatego Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. nie derogowała art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji z polskiego porządku prawnego. 2.4.2. Eliminacja niezgodnej z Konstytucją umowy międzynarodowej z polskiego porządku prawnego może być dokonana tylko zgodnie z regułami w niej wyrażonymi, tzn. w wyniku uchylenia lub odpowiedniej zmiany umowy międzynarodowej przez upoważnione do tego podmioty, bądź w następstwie wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o jej niekonstytucyjności. Żadne z tych zdarzeń nie występuje w przypadku art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji. 2.5. Oceniając, czy art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji zawiera treści normatywne, Trybunał kieruje się ukształtowanymi w swym orzecznictwie dyrektywami: decydujące znaczenie ma treść, a nie forma aktu jako kryterium oceny jego normatywności (definicja materialna), ocena charakteru prawnego aktu dokonywana jest z uwzględnieniem systemowego powiązania tego aktu z innymi aktami systemu prawnego uznawanymi niewątpliwie za normatywne, przyjęcie domniemania normatywności aktów prawnych w razie wątpliwości co do charakteru prawnego kontrolowanego aktu prawnego. 2.5.1. Wątpliwości co do normatywnego charakteru niektórych aktów prawnych są nieodłączną cechą systemu prawnego. Zwłaszcza współczesny system prawny odznacza się znaczną różnorodnością doniosłych społecznie aktów prawnych o niekiedy trudnym do zdefiniowania charakterze prawnym. Co więcej, Trybunał Konstytucyjny niezmiennie stoi na stanowisku, że jeżeli w danym akcie prawnym organu władzy publicznej odnajdujemy jakąkolwiek treść normatywną, to nie ma podstaw wyłączenia go spod kontroli konstytucyjności czy legalności, zwłaszcza wtedy gdy w grę wchodzi ochrona praw i wolności człowieka i obywatela – co stanowi swoiste domniemanie normatywności aktów prawnych. W przeciwnym razie takie akty pozostawałaby poza kontrolą ich konstytucyjności lub legalności (zob. podobnie w wyrokach: z 12 lipca 2001 r., sygn. SK 1/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 127, pkt 3 części III uzasadnienia oraz z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109, pkt. 1.5-1.6 części III uzasadnienia). 2.5.2. Odnosząc wskazane dyrektywy do zaskarżonego art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postanowienie to wyraża elementy normy prawnej upoważniającej organ wykonujący (w Polsce – Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego lub osobę wyznaczoną przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, w Stanach Zjednoczonych Ameryki – Sekretarza Stanu lub osobę wyznaczoną przez Sekretarza Stanu – art. 25 umowy z USA o ekstradycji) do wydania własnych obywateli ściganych w postępowaniu karnym lub uznanych winnymi przestępstw stanowiących podstawę wydania przez organy w państwie wzywającym, jeżeli według jego uznania będzie to właściwe i możliwe. W art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji strony wyznaczyły zatem takie elementy normy prawnej, jak upoważniony podmiot, czynność, której ma on dokonać, podmiot tej czynności, okoliczności zastosowania normy i przesłanki, którymi ma się kierować podmiot upoważniony. Należy także zauważyć, że art. 4 ust. 1 umowy z USA o ekstradycji w obowiązującym systemie prawnym jest powiązany zarówno z art. 55 Konstytucji, jak i art. 615 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.), których normatywność nie budzi wątpliwości. 2.6. Na mocy art. 79 ust. 1 Konstytucji, naruszenie konstytucyjnych praw lub wolności jest następstwem wydania ostatecznego orzeczenia przez sąd lub organ administracji publicznej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego. Z treści tego przepisu wynika, że skarga konstytucyjna jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy skarżący wskaże ostateczne orzeczenie, z którego wydaniem wiąże naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych. Wskazanie ostatecznego orzeczenia umożliwia weryfikację interesu prawnego skarżącego w domaganiu się od Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcia o zgodności z Konstytucją aktu normatywnego będącego podstawą prawną tego orzeczenia (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 17 czerwca 1998 r., sygn. Ts 22/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 76 i 8 września 1999 r., sygn. Ts 87/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 182). 2.6.1. Pojęcie „ostateczne orzeczenie” jest autonomiczne wobec pojęć używanych w ustawowych przepisach prawa formalnego. Oznacza to, że ustalając jego znaczenie, nie można wprost odwoływać się do pojęć ukształtowanych na gruncie ustawowych regulacji proceduralnych. Wyrażenie „ostateczne orzeczenie” nie występuje zresztą w żadnej z obowiązujących ustaw normujących kwestie proceduralne. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na to, że wyrażenie: „ostateczne orzeczenie” jest pojęciem o możliwie najogólniejszym charakterze, odnoszącym się do każdego rodzaju końcowych rozstrzygnięć, podejmowanych w każdym postępowaniu przed sądami i organami administracji publicznej (zob. postanowienie z 5 grudnia 1997 r., sygn. Ts 14/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 9). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że ostatecznym orzeczeniem jest takie, które w sposób władczy określa sytuację prawną skarżącego w zakresie przysługujących mu praw lub wolności określonych w Konstytucji (zob. postanowienie TK z 7 września 1998 r., sygn. Ts 67/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 75 i późniejsze). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w postanowieniu z 24 listopada 2004 r., sygn. Ts 57/04, że: „(…) przesłanki wydania w sprawie ostatecznego orzeczenia (art. 79 ust. 1 in fine Konstytucji) nie można utożsamiać z przesłanką wyczerpania drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Są to regulacje ściśle powiązane, ale nie tożsame. Warunek, polegający na wydaniu przez sąd lub organ administracji publicznej orzeczenia dotyczącego konstytucyjnych wolności, praw lub obowiązków skarżącego, jest ustanowiony w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Jego konsekwencją jest przewidziana w art. 47 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powinność załączenia do skargi konstytucyjnej «wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia». Natomiast warunek «wyczerpania drogi prawnej» został ustanowiony w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w ramach przyznanej ustawodawcy kompetencji do określenia zasad wnoszenia skarg konstytucyjnych i dlatego ustawodawca mógł wyłączyć zastosowanie tego warunku w sytuacji, gdy droga prawna nie jest przewidziana. Przyjąć należy, iż w ramach określenia zasad składania skarg konstytucyjnych, art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym precyzuje tylko, jaki jest termin ich składania oraz co oznacza pojęcie «ostateczności orzeczenia», od którego doręczenia biegnie termin do złożenia skargi konstytucyjnej. Zgodnie z ustawą jeżeli brak jest środków zaskarżenia, warunek wyczerpania drogi prawnej nie ma znaczenia, a skarżący może złożyć skargę konstytucyjną, przyjmując za jej podstawę orzeczenie odnoszące się do przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw lub obciążających go konstytucyjnych obowiązków. Nie można natomiast przyjmować, iż ustawodawca «zwykły» ma prawo modyfikowania konstytucyjnych warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej, a w szczególności, iż może modyfikować te przesłanki, które precyzyjnie zostały określone w samej Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie bowiem podkreślał, że to ustawy winny być interpretowane przez pryzmat Konstytucji, zaś interpretowanie Konstytucji przy odwoływaniu się do treści pojęć użytych w ustawach byłoby zaprzeczeniem 

[... tekst skrócony ...]