SK 52/03

70/6/A/2005 POSTANOWIENIE z dnia 1 czerwca 2005 r. Sygn. akt SK 52/03 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Dębowska-Romanowska – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Marek Mazurkiewicz – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2005 r., skargi konstytucyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. Centrala Zakład Gospodarowania Nieruchomościami z siedzibą w Poznaniu o stwierdzenie, że przepisy § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) są niezgodne z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na niedopuszczalność orzekania. UZASADNIENIE: I 1. Skarżący w pismach z 20 maja 2003 r. i 2 kwietnia 2004 r. (sprostowanie) wniósł o stwierdzenie, że przepisy § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.; dalej: rozporządzenie o kosztach), są niezgodne z Konstytucją ponieważ zostały wydane z naruszeniem zasad przyzwoitej legislacji (art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji), a ponadto naruszają konstytucyjne zasady równości (art. 32 Konstytucji), wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji) Skarga oparta została na następującym stanie faktycznym. Skarżący, działając za pośrednictwem radcy prawnego, wystąpił do sądu o nadanie klauzuli wykonalności nakazowi zapłaty, wnosząc jednocześnie o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 200 zł. Sąd Rejonowy w Poznaniu, postanowieniem z 25 listopada 2002 r., zasądził na rzecz skarżącego kwotę 60 zł, przyjmując wysokość stawki minimalnej, określonej w § 10 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia o kosztach. Zażalenie skarżącego w sprawie zasądzenia wyższych kosztów Sąd Okręgowy w Poznaniu oddalił ostatecznie postanowieniem z 11 marca 2003 r. przyjmując, że zasadą jest przyznawanie wynagrodzenia za zastępstwo procesowe w wysokości stawki minimalnej, chyba że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia o kosztach przyznanie wyższego wynagrodzenia uzasadnia rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz związany z tym niezbędny nakład pracy pełnomocnika. Zdaniem sądu skarżący nie wykazał iż w tej sprawie takie przesłanki wystąpiły. Podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy są przepisy § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia o kosztach, które stanowią: „Opłaty stanowiące podstawę zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego nie mogą być wyższe niż stawki minimalne, o których mowa w rozdziałach 3 i 4, niezależnie od wysokości tych opłat ustalonych w umowie między radcą prawnym a klientem” (§ 2 ust. 1), „Sąd może przyznać opłaty wyższe od wskazanych w ust. 1, jeżeli uzasadnia to rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego; nie mogą być one wyższe niż sześciokrotne stawki minimalne” (§ 2 ust. 2). Zdaniem skarżącego przepisy te naruszają zasady: przyzwoitej legislacji oraz zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa wywodzone z art. 2 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że rozporządzenie o kosztach zostało wydane w dniu 28 września 2002 r. podczas gdy norma upoważniająca do jego wydania weszła w życie dopiero 5 października 2002 r. Ponadto wprowadzenie zasady, że zasądzone koszty nie mogą być wyższe od stawek minimalnych, jeżeli nie jest to uzasadnione rodzajem i stopniem zawiłości sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy radcy prawnego wykracza, zdaniem skarżącego, poza granice upoważnienia ustawowego. Zdaniem skarżącego przepisy te naruszają również zasadę równości, określoną w art. 32 Konstytucji przez to, że różnicują sytuację osób, które zawarły z radcą prawnym umowę na wynagrodzenie wyższe od stawki minimalnej, z sytuacją osób, które zawarły umowę na wynagrodzenie równe tej stawce. Według skarżącego zaskarżone przepisy ograniczają także wynikającą z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę wolności gospodarczej, a także prawo do wykonywania wolnego zawodu przez to, że ograniczają swobodę umów zawieranych między podmiotem gospodarczym a wykonywującym wolny zawód radcą prawnym. Ponadto przepisy te ograniczają wolność wykonywania zawodu radcy prawnego czyniąc go nieopłacalnym z ekonomicznego punktu widzenia przez to, że opłaty minimalne nie uwzględniają kosztów ogólnych prowadzenia kancelarii prawnej. Zaskarżone przepisy, zdaniem skarżącego, ograniczają też określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu i wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa przez przyjęcie w procedurze sądowej rozwiązań uniemożliwiających stronie wygrywającej sprawę odzyskanie faktycznie poniesionych kosztów. 2. W piśmie z 19 grudnia 2003 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Zdaniem Prokuratora Generalnego zaskarżone przepisy są zgodne z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji i nie są niezgodne z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozporządzenie o kosztach zostało wydane zgodnie z Konstytucją (art. 88 ust. 1) i konkretyzującą ją ustawą z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.; dalej ustawa o ogłaszaniu aktów prawnych), i termin jego wydania nie uchybia zasadzie przyzwoitej legislacji. Zaskarżone przepisy mieszczą się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania przez art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.; dalej ustawa o radcach prawnych), tym samym nie są niezgodne z art. 2 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji Zaskarżone przepisy w zakresie dotyczącym kosztów procesu nie naruszają wymogów odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, ponieważ uwzględniają prawa obu stron procesu. Tym samym zarzut o naruszeniu prawa do sądu jest nieuprawniony. Zdaniem Prokuratora Generalnego zaskarżone przepisy nie mogą być odnoszone do konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, ponieważ umowy o zastępstwo prawne dotyczą też podmiotów nie prowadzących działalności gospodarczej. Natomiast zarzuty, że przepisy te ograniczają wykonywanie zawodu wolnego nie dotyczą praw skarżącego i nie mogą być przedmiotem oceny w tej sprawie. 3. Pismem z 19 grudnia 2003 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Sprawiedliwości, który stwierdził, że rozporządzenie o kosztach, zarówno w zakresie terminu wydania jak i pozostawania w granicach upoważnienia ustawowego, nie narusza wskazanych w skardze norm konstytucyjnych. Zaskarżone przepisy nie różnicują też sytuacji prawnej osób w zależności od stawek wynagrodzenia zawartych w umowie o pełnomocnictwo. Nieuprawniony jest więc zarzut o naruszeniu prawa do sądu. 4. Skarżący, w pismach z 2 i 30 kwietnia 2004 r., ustosunkowując się do stanowisk zajętych przez Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że kwestia badania dopuszczalności rozpoznania skargi konstytucyjnej trwa przez cały czas jej rozpatrywania. Na każdym etapie rozpoznania Trybunał bada czy nie występują ujemne przesłanki wydania wyroku (zob. postanowienia TK z: 10 stycznia 2005 r., sygn. SK 14/02, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 10; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47). W rozpatrywanej sprawie skarżący opiera swój główny zarzut na stwierdzeniu, że rozporządzenie o kosztach zostało wydane na podstawie normy upoważniającej, która nie weszła jeszcze w życie gdyż, jak twierdzi „przepisy upoważniające do wydania aktu wykonawczego muszą obowiązywać w dniu wydania tego aktu”. Trybunał uznaje ten pogląd za oczywiście błędny. Art. 88 ust. 2 Konstytucji stanowi, że: „Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa”. Wydana w celu wykonania normy konstytucyjnej ustawa o ogłaszaniu aktów prawnych stanowi: „Akty normatywne wydawane na podstawie ustaw można ogłaszać w okresie od dnia ogłoszenia danej ustawy, a przed dniem jej wejścia w życie; akt taki nie może wejść w życie wcześniej niż ustawa” (art. 7). Rozporządzenie o kosztach zostało wydane przez Ministra Sprawiedliwości 28 września 2002 r., z powołaniem na podstawę prawną wynikającą ze zmienionej treści art. 223 i art. 225 ustawy o radcach prawnych, nadanej tym przepisom przez art. 10 pkt 2 i 3, oczekującej na wejście w życie, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Rozporządzenie i ustawa weszły w życie 5 października 2002 r. Trybunał Konstytucyjny podziela w tej sprawie pogląd Ministra Sprawiedliwości, że wydawanie aktów wykonawczych w okresie vacatio legis należy uznać za „wzór przyzwoitej legislacji”, umożliwiający stosowanie przepisów ustawy z chwilą jej wejścia w życie. Zdaniem skarżącego wydawanie aktu wykonawczego w okresie vacatio legis ustawy upoważniającej narusza zasady przyzwoitej legislacji, które wywodzi z art. 2 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał wielokrotnie wykazywał, że w przypadku gdy wzorzec kontroli jest szczegółowo określony w Konstytucji, a w tym przypadku wynika on z art. 88 ust. 2, to nie ma potrzeby odwoływać się do ogólnych zasad konstytucyjnych. Wydanie rozporządzenia o kosztach nastąpiło w terminie zgodnym z Konstytucją i nie naruszającym zasad przyzwoitej legislacji i zaufania do stanowionego przez państwo prawa. Podnoszony przez skarżącego zarzut jest oczywiście bezzasadny zarówno ze względów formalnych, tj. odwoływania się do zasad ogólnych, podczas gdy kwestię ogłoszenia i wejścia w życie rozporządzenia reguluje szczegółowy wzorzec zawarty w Konstytucji, jak i merytorycznych. Zakwestionowanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia w oparciu o przesłankę braku hierarchicznej zgodności źródeł prawa, bez wykazania naruszenia praw i wolności, których ochronie służy skarga konstytucyjna powoduje, że w obowiązującym stanie prawnym opartym na art. 79 Konstytucji, kontrola konstytucyjności w tym trybie jest niedopuszczalna. 2. Skarżący podnosi też zarzuty, że Minister Sprawiedliwości wydając rozporządzenie o kosztach wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego przez to, że w zaskarżonych przepisach „ustanowił stawki minimalne w sprawach, w których opłat wyższych nie uzasadnia rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego, niezależnie od wysokości tych opłat ustalonych w umowie między radcą prawnym a klientem” oraz, że „za podstawę zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w stawce wyższej niż minimalna pozwala przyjmować tylko rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego”. Zdaniem Trybunału również te zarzuty skarżącego są oczywiście bezzasadne. Upoważnienie do wydania rozporządzenia o kosztach zawarte w art. 225 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych stanowi: „Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za czynności radców prawnych przed organami wymiaru sprawiedliwości, stanowiących podstawę do zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego, mając na względzie, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, o której mowa w ust. 3, lecz nie przekraczającej sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy radcy prawnego” (art. 225 ust. 2), „Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w drodze rozporządzenia, stawki minimalne za czynności radców prawnych, o których mowa w ust. 1, mając na względzie rodzaj i zawiłość sprawy oraz wymagany nakład pracy radcy prawnego” (art. 225 ust. 3). Ustawodawca zobowiązał Ministra Sprawiedliwości od ustalenia stawek minimalnych za wszelkie czynności radców prawnych stanowiących podstawę do zasądzania kosztów i wskazał aby za podstawę naliczania kosztów wyższych od stawki minimalnej, nie więcej jednak niż jej sześciokrotność, uwzględniać „rodzaj i zawiłość sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżone przepisy rozporządzenia o kosztach są w pełni zgodne z upoważnieniem zawartym w ustawie. Natomiast skarżący domaga się aby za podstawę naliczania kosztów brać także inne przesłanki niż nakazał ustawodawca, jak umowa z klientem czy ogólne koszty prowadzenia kancelarii. Postępując zgodnie z żądaniami skarżącego Minister wykroczyłby poza granice upoważnienia ustawowego. Zarzuty skarżącego dotyczą przepisów ustawy która nie została objęta skargą i tym samym, zgodnie z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie mogą stanowić przedmiotu kontroli Trybunału. 4. Zdaniem skarżącego zaskarżone przepisy naruszają prawo do sądu przez to, że nie zapewniają zwrotu poniesionych kosztów procesu dla osób zawierających umowę z radcą prawnym na kwotę wyższą niż stawka minimalna. Skarżący wskazuje, że kwestionowane przepisy rozporządzenia o kosztach naruszają prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) niezgodnie z konstytucyjnym zakazem ograniczania praw obywatelskich (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a obciążanie nadmiernie kosztami stronę wygrywającą spór, jest sprzeczne z zasadami sprawiedliwości i zaufania do państwa oraz stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji). Zarzuty skarżącego w tej mierze opierają się na nieporozumieniu. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wynikające z art. 45 Konstytucji prawo do sądu obejmuje: 1) prawo dostępu do sądu; 2) prawo do wyroku sądowego oraz 3) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej. Zarzuty skarżącego dotyczą zakresu odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej. W uzasadnieniu do wyroku z 29 maja 2002 r. w sprawie sygn. P 1/01 Trybunał Konstytucyjny wywiódł, iż: „kwestia ustalenia wysokości opłat za czynności adwokatów i radców prawnych przed organami wymiaru sprawiedliwości jest związana z konstytucyjnym prawem jednostki do sądu”. Znajdujemy tam też wywód, że kwestia opłat za czynności profesjonalnych przedstawicieli prawnych uwzględnianych przez sądy przy zasądzaniu kosztów procesu są na tyle istotne dla sytuacji obywatela, iż sposób i kierunek ich ustalania powinien wynikać z ustawy (OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36). Zgodnie z tym rozumieniem znaczenia kosztów Minister Sprawiedliwości pozostaje, jak już wyżej Trybunał wykazał, ściśle w granicach upoważnienia ustawowego. Zarzuty skarżącego winny dotyczyć ustawy, nieobjętej skargą, i tym samym, zgodnie z art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie mogą zostać rozpatrzone. 5. Skarżący podnosi zarzut, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie w jakim ograniczają wolność działalności gospodarczej osób zawierających umowy o zastępstwo procesowe na kwotę wyższą niż stawka minimalna, a także wolność wykonywania wolnego zawodu. Trybunał stwierdza, że skarżący nie wykonuje wolnego zawodu ani też nie prowadzi w ramach swojej działalności gospodarczej usług w zakresie zastępstwa prawnego. Ani ustawa, ani rozporządzenie o kosztach nie ogranicza jego swobody umów w zakresie klienta korzystającego z usług zastępstwa procesowego. Ograniczenia w zakresie zwrotu kosztów sądowych wynikają z ustawy nieobjętej skargą. Z tych względów Trybunał uznaje, że kwestionowane przepisy nie uzasadniają ich badania w ramach wzorca wynikającego z art. 22 Konstytucji. 6. Wniosek skarżącego w piśmie z 30 kwietnia 2004 r., sformułowany w imieniu radcy prawnego, o jego przystąpienie do skargi, jest niedopuszczalny w świetle art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.