SK 3/01

218 POSTANOWIENIE z dnia 3 października 2001 r. Sygn. SK 3/01 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jerzy Ciemniewski – przewodniczący Janusz Niemcewicz Jadwiga Skórzewska-Łosiak Jerzy Stępień Marian Zdyb – sprawozdawca po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 października 2001 r. połączonych spraw ze skargi konstytucyjnej: 1) Jolanty i Janusza B. w sprawie zgodności art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) Barbary i Andrzeja B. w sprawie zgodności art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 3) Zdzisława Ł. w sprawie zgodności art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na zbędność orzekania. Uzasadnienie: 1. Skargą konstytucyjną z 17 sierpnia 2000 r. pełnomocnik Jolanty i Janusza B. zakwestionował zgodność art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze skarżący podnoszą, iż zakwestionowany art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyłącza stosowanie obowiązującej w postępowaniu cywilnym zasady wyrażonej w art. 98 §1 kpc, według której strona przegrywająca jest zobowiązana zwrócić przeciwnikowi koszty procesu. NSA nie zawsze może orzec o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowany przepis obliguje bowiem NSA do orzeczenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Zdaniem skarżących odwołanie się przez ustawodawcę do kryterium uwzględnienia przez NSA skargi nie jest kryterium prawidłowym. Pomija bowiem osoby w stosunku do których organ administracyjny – korzystając z możliwości jakie stwarza art. 38 ust. 2 ustawy o NSA – uwzględnił w całości ich zarzuty i uchylił zaskarżoną decyzję. Takie rozwiązanie narusza art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ograniczenie wprowadzone wobec obywatela w art. 55 ust. 1 ustawy o NSA jest niewspółmierne do uzyskanych rezultatów. Przyznanie prawa do sądu – w ich rozumieniu – łączy się także z ponoszonymi kosztami zastępstwa procesowego. 2. Ze skargą do Trybunału Konstytucyjnego 5 stycznia 2001 r. wystąpili także Barbara i Andrzej B. Żądają oni stwierdzenia niezgodności art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem skarżących, każdy obywatel ma prawo do sądu oraz do rzetelnego rozpoznania jego sprawy. Łączy się z tym prawo do powierzenia swoich spraw profesjonalnemu pełnomocnikowi. Przepis o prawie do sądu dla każdego obywatela staje się iluzoryczny w sytuacji, kiedy organ administracji swoim orzeczeniem powoduje konieczność wniesienia skargi do NSA a obywatel ponosi związane z tym koszty, nawet wtedy gdy organ administracji sam uznaje racje skarżącego. Niemożność dochodzenia zwrotu kosztów sądowych, które były niezbędne do dochodzenia praw, ogranicza prawo do sądu. Obywatel poza tym ponosi koszty postępowania, które wywołało zachowanie organu administracji podejmującego decyzję. W tej sytuacji – w sprawach nawet oczywistych, gdy przedmiot sporu jest niewielkiej wartości – może to powodować, iż obywatele będą rezygnowali z dochodzenia swoich praw przed sądem, ponieważ będą się obawiali, iż poniosą koszty wyższe niż dochodzona należność, a zwrotu kosztów postępowania nie uzyskają. Skarżący podkreślają także, iż zgodnie z art. 77 Konstytucji, w sytuacji gdy organ władzy publicznej wyrządzi szkodę, zobowiązany jest do jej naprawienia. Szkoda może powstać także na skutek wydania wadliwej decyzji, przy czym pojęcie szkody obejmuje wszelkie szkody, w tym także koszty poniesione przez stronę w związku z koniecznością dochodzenia swoich praw przed sądem. Ponoszenie przez skarżącego kosztów całego postępowania sądowego, w sytuacji gdy organ administracji, który wywołał swoim orzeczeniem spór sądowy, uwzględnił w całości racje strony, a więc uznał wadliwość prawną własnej decyzji, pozostaje – zdaniem skarżących – w sprzeczności z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przepis art. 55 ust. 1 ustawy o NSA jest przejawem niedopuszczalnej nierówności obywatela i organu władzy państwowej w postępowaniu przed sądem, które zostało wszczęte na skutek skargi obywatela. Jest to – podkreślają – w demokratycznym państwie prawa nie do przyjęcia i nie może być tolerowane. 3. Skargą konstytucyjną z 22 stycznia 2001 r. także Zdzisław Ł. wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z art. 45 Konstytucji. Jego zdaniem ogranicza on prawo obywatela do sprawiedliwego sądu. W uzasadnieniu skarżący podnosi, że w razie wejścia w spór z organem administracji państwowej, każdy obywatel, nawet jeśli sprawę wygra, nie będzie mógł domagać się zwrotu kosztów postępowania. Art. 55 ust. 1 ustawy o NSA nie uwzględnia zasady obowiązującej w postępowaniu przed sądami, zgodnie z którą strona przegrywająca ponosi koszty postępowania. Ograniczenie prawa do sprawiedliwego sądu wynika z faktu, że strona postępowania przed NSA często ponosi koszty profesjonalnych pełnomocników. W sytuacji, gdy organ administracji na podstawie art. 38 ust 2 ustawy o NSA uwzględni skargę, koszty poniesione przez stronę nie są zwracane. Takie rozwiązanie stanowi ograniczenie prawa do pomocy adwokata lub radcy prawnego i stanowi pośrednio ograniczenie prawa obywatela do sprawiedliwego sądu. 4. Do skarg konstytucyjnych Barbary i Andrzeja B. oraz Jolanty i Janusza B., w piśmie z 20 kwietnia 2001 r., ustosunkował się Prokurator Generalny. Stwierdził w nim, że postępowanie w przedmiocie obu skarg podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, ponieważ wydanie orzeczenia przez Trybunał jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu swojego stanowiska, Prokurator Generalny podniósł, że naruszenie praw skarżących jest wynikiem błędnej interpretacji prawa i nie wynika z samej treści zaskarżonego przepisu. Na potwierdzenie tej tezy, przytoczył m.in. stanowisko NSA zajęte w sprawie III SA 718/87 (OSP Nr 7/1989, poz. 138), zgodnie z którym podjęcie decyzji przez organ administracji państwowej w trybie art. 154 kpa w trakcie postępowania przed NSA, uzasadnia zwrot stronie skarżącej kosztów postępowania przed sądem. W jego rozumieniu art. 59 ustawy o NSA stanowi, iż w sprawach nie unormowanych w ustawie, do postępowania przed tym sądem stosuje się odpowiednio przepisy kpc. Za błędną uznaje interpretację art. 55 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przyjętą w wielu rozstrzygnięciach NSA i SN (np. w postanowieniu Sądu Najwyższego z 15 stycznia 1999 r., III RN 104/98, OSNAP 1999/22/711), a zwłaszcza w uchwale 7 sędziów NSA z 9 grudnia 1996 r. (FPS 4/96, ONSA Nr 2/1997, poz. 45), w której stwierdza się, że zaskarżony przepis wyłącza stosowanie reguły wyrażonej w art. 98 § 1 kpc, zgodnie z którą strona przegrywająca jest zobowiązana zwrócić koszty poniesione przez przeciwnika. Prokurator Generalny zwrócił także uwagę na to, że Sąd Najwyższy wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał znaczenie sformułowania “przegranie procesu”. Uznał za sprzeczne z zasadami słuszności obciążanie kosztami strony, która była zmuszona do dochodzenia swoich praw przed sądem, w wyniku niewłaściwego, sprzecznego z prawem zachowania drugiej strony, wywołującej przez to proces (IICZ 98/81, OSNC 1982/2-3/36). Fakt zaspokojenia należności w toku procesu nie można uznać za przegranie procesu przez powoda (IPZ 30/66, niepublikowane). Jego zdaniem argumentacja zawarta w przytoczonych orzeczeniach – mimo że odnoszą się one do postępowań cywilnych – przemawia za uwzględnieniem ich w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Umorzenie postępowania przed NSA w wyniku bezprzedmiotowości skargi może być równoznaczne z zaspokojeniem roszczeń w toku procesu cywilnego. Chociaż w postępowaniu administracyjnym organ wykonuje funkcje władcze wobec obywatela i w takim też charakterze uwzględnia skargę w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, tym niemniej w postępowaniu sądowoadministracyjnym występuje w charakterze strony, ponieważ swoim działaniem lub zaniechaniem wywołuje skargę przed NSA. W konkluzji, Prokurator Generalny stwierdził, że zaskarżony przepis nie narusza praw skarżących, a ostateczne rozstrzygnięcia o ponoszeniu kosztów procesu są wynikiem błędnej interpretacji prawa przez sady orzekające i nieprawidłowego jego zastosowania. Zarówno błędna interpretacja prawa przez sądy, jak i nieprawidłowe jego stosowanie - nie podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego i w tym zakresie postępowanie przed nim jest niedopuszczalne. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Artykuł 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowi, że Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. Taki stan rzeczy ma niewątpliwie miejsce, gdy – jak w niniejszej sprawie – zaskarżony przepis prawny był już przedmiotem kontroli jego zgodności z Konstytucją w innej sprawie. W wyroku z 6 września 2001 r. w sprawie P. 3/01 Trybunał orzekł, że kwestionowany przez skarżących art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w części wyłączającej możliwość orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego w razie umorzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania sądowego w związku z uwzględnieniem przez organ administracji skargi w całości na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki ne bis in idem, ponieważ przedmiotem zaskarżenia, tak jak i w sprawie P. 3/01, jest art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w zakresie tam określonym. Wprawdzie w sprawie P. 3/01 Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją zdania drugiego tegoż przepisu, stwierdzić jednak należy, biorąc pod uwagę argumentację podniesioną przez skarżących, że faktycznie ta część art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i w takim samym zakresie, jest przedmiotem zarzutów zawartych w skargach. Skarżący bowiem nie kwestionują zdania pierwszego art. 55 ust. 1 a także zdania drugiego w części w jakiej dopuszcza się w nim możliwość orzekania – w przypadku uwzględnia skargi przez NSA – zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności. W obu przypadkach istnieje więc ten sam przedmiot zaskarżenia. Biorąc pod uwagę okoliczność, że skarżący niezależnie od art. 32 ust. 1 Konstytucji, który stanowił podstawę orzeczenia o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w sprawie P. 3/01, przywołali także inne wzorce kontroli konstytucyjności, stwierdzić należy, że nie ma to znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania. Wskazanie nowych wzorców kontroli mogłoby mieć znaczenie jedynie w przypadku gdyby – w zakresie objętym pytaniem prawnym – w sprawie P. 3/01 orzeczona została zgodność z Konstytucją kwestionowanego art. 55 ust. 1 ustawy o NSA. Trybunał, stwierdzając niekonstytucyjność przepisu prawnego w oparciu o jeden z wzorców kontroli, dokonuje – w zakresie określonym w orzeczeniu – jego eliminacji z porządku prawnego, bądź też wskazuje brak unormowania, bez którego, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, powstaje stan budzący wątpliwości natury konstytucyjnej. W takim stanie rzeczy nie ma znaczenia to, czy mogły istnieć jeszcze inne podstawy do stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Osiągnięty został bowiem podstawowy cel, będący także celem skarżących, polegający na wyeliminowaniu z porządku prawnego stanu niezgodności z Konstytucją. W związku z przyjętą podstawą umorzenia postępowania Trybunał nie widzi potrzeby podejmowania zagadnienia legitymacji procesowej podmiotów wnoszących skargę. Mając te względy na uwadze Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.