SK 13/02

73 POSTANOWIENIE z dnia 9 października 2002 r. Sygn. akt SK 13/02 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marian Zdyb – przewodniczący Teresa Dębowska-Romanowska Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska Janusz Niemcewicz Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym, w dniu 9 października 2002 r., skargi konstytucyjnej Edwarda Lewka o zbadanie zgodności: art. 22 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801 i 802 i Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 2, poz. 26, Nr 9, poz. 118, Nr 19, poz. 238, Nr 56, poz. 678 i Nr 84, poz. 948 oraz z 2001 r. Nr 8, poz. 64, Nr 27, poz. 298, Nr 85, poz. 924, Nr 89, poz. 968, Nr 111, poz. 1194 i Nr 154, poz. 1792) oraz § 10 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 kwietnia 1985 r., w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent (Dz. U. z 1989 r. Nr 11, poz. 63, z 1990 r. Nr 71, poz. 418) z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. UZASADNIENIE: I 1. W skardze konstytucyjnej z 3 grudnia 2001 r. skarżący Edward Lewek wniósł o stwierdzenie, że art. 22 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ustawa) oraz § 10 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 kwietnia 1985 r., w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy emerytury i rent (dalej: rozporządzenie) są niezgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny: Skarżący od 18 października 1990 r. posiadał ustalone prawo do renty. W dniu 25 listopada 1999 r. złożył wniosek o przyznanie emerytury. Przedmiotowe świadczenie zostało mu przyznane od 5 stycznia 2000 r., tj. od dnia osiągnięcia wieku emerytalnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał skarżącemu emeryturę, ustalając wskaźnik wysokości podstawy wymiaru na 119,71%. Skarżący zakwestionował “zasadność wyliczenia jego emerytury w oparciu o § 10 pkt 2 rozporządzenia”. Taka regulacja podstawy wymiaru świadczenia wynikająca z art. 22 pkt 2 i art. 194 ustawy narusza zdaniem skarżącego art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz, co zostało wskazane przez skarżącego z art. 67 ust. 1 zd. 2 Konstytucji zakres i formy zabezpieczenia społecznego tylko w uzasadnieniu skargi, art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji. Skarżący podkreślił, że zgodnie określa ustawa. Kwestionowany art. 22 pkt 2 zawiera natomiast delegację na rzecz Rady Ministrów w kwestii ustalenia przypadków, w których podstawę wymiaru emerytury lub renty dla pracowników zatrudnionych za granicą ustala się na podstawie wynagrodzenia przysługującego pracownikom zatrudnionym w tym samym okresie w kraju, w tym samym lub podobnym charakterze, w jakim pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę. Zdaniem skarżącego kwestie, które powinna regulować ustawa zostały uregulowane w rozporządzeniu, z tych względów skarżący wniósł o uznanie art. 22 pkt 2 ustawy za sprzeczny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Ponadto podkreślił, iż regulacja zawarta w § 10 pkt 2 rozporządzenia zrównująca podstawę świadczeń osób zatrudnionych za granicą ze świadczeniami osób zatrudnionych w kraju narusza zasadę równości, gdyż przepis ten pozwala na traktowanie w jednakowy sposób osób nie będących w takiej samej sytuacji. Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skarżący wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział VII Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2000 r. (Sygn. akt VII U 1795/00) sąd oddalił odwołanie wskazując, iż stosownie do przepisu § 10 pkt 2 rozporządzenia do ustalenia podstawy wymiaru emerytury dla pracownika zatrudnionego za granicą przed 1 stycznia 1991 r. bierze się kwoty wynagrodzenia przysługującego w tych okresach pracownikowi zatrudnionemu w kraju w takim samym rocznym lub podobnym okresie, w jakim pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę. W uzasadnieniu sąd podkreślił, że do ustalenia podstawy wymiaru emerytury przyjęto dane oparte o zaświadczenia o zarobkach dla celów rentowych, gdyż skarżący nie przedstawił nowych zaświadczeń. Zaskarżona decyzja wydana została z uwzględnieniem art. 21 ust. 1 ustawy. Od przedmiotowego wyroku skarżący wniósł apelację. Wyrokiem z 27 września 2001 r. (Sygn. akt III Aua 984/00) Sąd Apelacyjny w Krakowie Wydział III Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację, uznając, iż emerytura został ustalona prawidłowo, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywające do uzupełnienia braków formalnych skargi skarżący podtrzymał zarzuty dotyczące naruszenia art. 67 ust. 1 i art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji, przy czym jako podstawę zaskarżonych orzeczeń wskazał art. 22 pkt 2 ustawy oraz § 10 pkt 2 rozporządzenia. 2. Pismem z 26 czerwca 2002 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania. Prokurator Generalny podkreślił, iż podstawą orzeczeń sądowych w przedmiotowej sprawie był przepis art. 21 ust. 1 ustawy, a nie jak wskazał skarżący art. 22 pkt 2 oraz § 10 pkt 2 rozporządzenia. Sąd rozpatrując odwołanie skarżącego w sprawie emerytalnej, nie mógł badać prawidłowości ustalenia renty. Wysokość wymiaru renty inwalidzkiej była rozstrzygnięta w innej sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem. Fakt, iż Sąd Okręgowy wspomniał w swoim rozstrzygnięciu o § 10 rozporządzenia nie oznacza, że przedmiotowy przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia; przywołanie przez sąd § 10 rozporządzenia miało na celu jedynie wyjaśnienie sposobu obliczenia podstawy wymiaru renty. Przepis § 10 rozporządzenia został zastosowany przez organ rentowy, ale w związku z ubieganiem się przez skarżącego o rentę inwalidzką. Natomiast przedmiotem orzeczeń sądowych, które stanowiły podstawę do wniesienia skargi do Trybunału była wysokość emerytury. Zdaniem Prokuratora Generalnego skarga nie spełnia wymogów określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji, co skutkuje brakiem podstaw do jej merytorycznego rozpoznania; niedopuszczalna jest skarga konstytucyjna zawierająca zarzut niekonstytucyjności przepisu, który nie stanowił podstawy wydania wyroku. Podstawą orzeczeń sądowych był art. 21 ust. 1, a nie tak jak wskazał skarżący art. 22 pkt 2 ustawy. Przepis art. 22 pkt 2 zawiera upoważnienie Rady Ministrów do wydania aktu wykonawczego i nie mógł stanowić podstawy do wydania orzeczenia, a ponadto, co podkreślił Prokurator, nie znajduje on bezpośredniego odniesienia do wzorców konstytucyjnej kontroli wskazanych w skardze. 3. Pismem z dnia 17 czerwca 2002 r. stanowisko zajął Prezes Rady Ministrów, wnosząc o uznanie art. 22 pkt 2 ustawy oraz § 10 pkt 2 rozporządzenia za zgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Prezes Rady Ministrów wskazał, iż przyjęta w systemie emerytalno-rentowym zasada generalna stanowi, iż za podstawę wymiaru emerytury i renty przyjmuje się podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe lub na ubezpieczenie społeczne na podstawie prawa polskiego (art. 15 ust. 1 ustawy). Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 ze zm.) wprowadziła obowiązek przekazywania na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składek na każdą osobę skierowaną do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego – na podstawie umowy zawartej przez upoważnioną jednostkę kierującą z obywatelem polskim kierowanym przez tę jednostkę do pracy za granicą. Przedmiotowa ustawa wprowadziła także zasadę, że okresy pracy obywateli polskich za granicą, na podstawie umów zawieranych przez nich z pracodawcami zagranicznymi, mogą być uznane za okresy zatrudnienia na obszarze Polski, m.in. w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, pod warunkiem uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne pracowników od zadeklarowanej kwoty, nie niższej jednak od przeciętnego wynagrodzenia. Nie uzasadniony jest pogląd skarżącego, że kwestie, które powinny być uregulowane w ustawie zostały uregulowane w akcie niższej rangi. Ustalanie podstawy wymiaru świadczeń emerytalnych z okresów, w których zainteresowany osiągnął wynagrodzenie za granicą, a składki do ZUS nie były odprowadzane jest uregulowane w art. 22 ustawy. Wskazany artykuł zawiera upoważnienie Rady Ministrów do określenia szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent, przy uwzględnieniu przypadków, w których podstawę wymiaru emerytury lub renty dla pracowników zatrudnionych za granicą ustala się na podstawie wynagrodzenia przysługującego pracownikom zatrudnionym w tym okresie w kraju w tym samym lub podobnym charakterze, w jakim pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę, albo na podstawie kwot ryczałtowych. Reguła przyjmowania zarobków zastępczych w miejsce osiągniętych za granicą została określona bezpośrednio w ustawie, a nie jak wskazywał skarżący w rozporządzeniu. Podkreślić należy, że w polskim systemie prawnym nigdy nie obowiązywała norma dopuszczająca możliwość obliczania składek od zarobków osiąganych za granicą, nigdy też zarobki osiągane za granicą nie stanowiły podstawy wymiaru świadczeń wypłacanych w Polsce. Realizacja wniosku skarżącego doprowadziłaby do złamania podstawowej zasady ubezpieczeń społecznych, według której świadczenia są pochodną opłacanych składek oraz do złamania zasady terytorialności. Zgodnie z art. 2 ustawy emerytury i renty przysługują ubezpieczonym, a obowiązkowi ubezpieczenia emerytalno-rentowego podlegają osoby, które swoją działalność wykonują na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Od zasady tej są wprowadzone wyjątki, gdy zainteresowany opłaca składki w polskim Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych od podstawy wymiaru określonej w złotówkach w naszym ustawodawstwie. Uwzględnienie przedmiotowego wniosku spowodowałaby naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania. Obecna regulacja wprowadza pewne odstępstwa, ale są one korzystne. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 Konstytucji skarga konstytucyjna może dotyczyć wyłącznie aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Stosownie do treści tego przepisu rozpoznając wniesioną skargę Trybunał Konstytucyjny musi w każdym przypadku ustalić, czy na podstawie zaskarżonych przepisów sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Jeśli ten warunek nie zostanie spełniony niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie sprawy. W rozpatrywanej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Podstawę powołanych przez skarżącego orzeczeń sądowych stanowił art. 21 ust. 1 ustawy, a nie jak wskazał skarżący art. 22 pkt 2 ustawy oraz § 10 pkt 2 rozporządzenia (Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż skarżący w petitum skargi błędnie oznaczył kwestionowany przepis, jako art. 22 ust. 2, a nie art. 22 pkt 2. W uzasadnieniu skarżący posługiwał się prawidłowym oznaczeniem przepisu, dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał to za oczywistą pomyłkę). Skarżący od 1990 r. miał ustalone prawo do renty, natomiast w 1999 r. złożył wniosek o przyznanie emerytury, nie przedstawiając nowych dokumentów w sprawie. Świadczenie emerytalne zostało mu przyznane. Skarżący nie zgadzając się z wysokością przyznanej emerytury wniósł odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział VII Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Sąd wyrokiem z dnia 27 czerwca 2000 r. ( sygn. akt VIIU 1795/00) nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do § 10 pkt 2 rozporządzenia, do ustalania podstawy wymiaru emerytury dla pracownika zatrudnionego za granicą przed 1 stycznia 1991 r. przyjmuje się kwoty wynagrodzenia przysługującego w tych okresach pracownikowi zatrudnionemu w kraju w takim samym rocznym lub podobnym okresie, w jakim pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę. Skarżący od 1990 r. posiada ustalone prawo do renty i od tego okresu nie pozostaje w zatrudnieniu. Do ustalenia podstawy wymiaru emerytury przyjęto dane oparte o zaświadczenia o zarobkach dla celów rentowych; wnioskodawca nie przedstawił nowych dokumentów, a ocena tej dokumentacji została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem z 3 listopada 1994 r. (Sygn. akt VIIU 2236/94). Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 21 ust. 1 ustawy i odpowiada prawu. Sąd Apelacyjny w Krakowie Wydział III Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację wyrokiem z 27 września 2001 r. (Sygn. akt III Aua 984/00). W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w przypadku skarżącego zachodzi sytuacja, w której ma zastosowanie art. 21 ust. 1 ustawy. Podstawą wymiaru emerytury była więc wcześniej ustalona renta, uwzględniająca kolejne waloryzacje, które były dokonywane z urzędu w ustawowych terminach waloryzacji. Sąd stwierdził, że organ rentowy prawidłowo ustalił podstawę wymiaru świadczenia, a w konsekwencji jego wysokość. Podstawą orzeczeń sądowych był art. 21 ust. 1 ustawy. Przepis art. 22 pkt 2 ustawy, na który powołał się skarżący, odsyła do unormowania w drodze rozporządzenia Rady Ministrów kwestie określenia przypadków, w których podstawę emerytury lub renty dla pracowników zatrudnionych za granicą ustala się na podstawie wynagrodzenia przysługującego pracownikom zatrudnionym w tym okresie w kraju, w tym samym lub podobnym charakterze w jakim pracownik był zatrudniony przed wyjazdem za granicę. Natomiast § 10 pkt 2 rozporządzenia zrównuje podstawę wymiaru renty pracowników zatrudnionych za granicą z wynagrodzeniem krajowym przysługującym w takim samym lub podobnym charakterze, w jakim był zatrudniony przed wyjazdem za granicę. Oba przepisy regulują zagadnienia, które zostały wcześniej badane przez sąd, a w sprawie zapadło prawomocne orzeczenie. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż przepis art. 22 pkt 2 ustawy nie stanowił podstawy rozstrzygnięć sądowych, natomiast § 10 rozporządzenia został wprawdzie przywołany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, ale jedynie, na co zwrócił również uwagę w swym stanowisku Prokurator Generalny, w celu wyjaśnienia sposobu obliczania podstawy wymiaru renty – gdyż kwestia ta, co zostało wyżej poruszone – nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia. Z uwagi na fakt, że zarzut niekonstytucyjności zgłoszony w skardze dotyczy innych przepisów, aniżeli przepisy będące przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, nie została spełniona zasadnicza przesłanka dopuszczalności skargi określona w art. 79 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.