SAB/Rz 49/03

SAB/Rz 49/03 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-06-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk. /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Ryszard Bryk /przewodniczący/
Symbol z opisem
614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
art. 97
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 154 par. 1 i par. 2, art. 286 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 94 ust. 1, art. 94 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędzia WSA Robert Sawuła Asesor WSA Magdalena Józefczyk /spr/ Protokolant ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie niewykonania wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.09.2002 r. sygn. akt SA/Rz 301/02; z dnia 25.09.2002 r. sygn. akt SA/Rz 227/02; z dnia 7.11.2002 r. sygn. akt SA/Rz 164/02 oddala skargę.
Uzasadnienie
SAB/Rz 49/03
UZASADNIENIE
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25.09.2002r. sygn. akt SA/Rz 301/02 stwierdził niezgodność uchwały Zarządu Gminy [...] z dnia [...] listopada 2000r. Nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w S. W uzasadnieniu wyroku Sąd wykazał, że w zaskarżonej uchwale powołano przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13, poz. 74 z 1996r. ze zm.) oraz art. 83 ust.1 i 3 ustawy z dnia 26.01.1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 56, poz. 375 ze zm.), regulujący problematykę zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela i dyrektora szkoły, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub złożono wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie z art. 83 ust.1 ustawy z dnia 26.01.1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 56, poz. 357 ze zm.) dyrektora szkoły może zawiesić organ prowadzący szkołę, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub złożono wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, jeżeli ze względu na powagę i wiarygodność wysuniętych zarzutów celowe jest odsunięcie nauczyciela od wykonywania obowiązków w szkole. W sprawach nie cierpiących zwłoki nauczyciel, dyrektor szkoły może być zawieszony przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania. Z ust. 3 tego artykułu wynika, że zawieszenie pełnienia obowiązków nie może trwać dłużej niż 6 miesięcy, chyba że przeciwko nauczycielowi lub dyrektorowi szkoły toczy się postępowanie wyjaśniające w związku, z którym nastąpiło zawieszenie.
Sąd ustalił, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 83 ust.3. Karty Nauczyciela, gdyż w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały organ gminy nie wykazał, iż toczyło się postępowanie karne lub dyscyplinarne w stosunku do skarżącego, w związku z którym nastąpiło zawieszenie w pełnieniu obowiązków dyrektora szkoły. Wręcz odwrotnie zostało wykazane, że w dniu podjęcia uchwały postępowanie karne w związku z którym nastąpiło zawieszenie skarżącego w pełnieniu obowiązków dyrektora szkoły zostało prawomocnie zakończone. Trafnym okazał się również zarzut zgłoszony przez skarżącego o tym, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem obrad zarządu w dniu 30 listopada 2000r., czego dowodem jest protokół z posiedzenia zarządu, co oznacza, że uchwała nie była przedmiotem obrad i nie została w ogóle podjęta. Ponieważ od dnia podjęcia uchwały upłynął 1 rok, Sąd stwierdził jej niezgodność z prawem stosownie do art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8.03.l990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. NR 13, poz. 74 z 1996r. ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2002r. sygn. akt. SA/Rz 227/02 na skutek skargi J. T. stwierdził też niezgodność z prawem uchwały Zarządu Gminy [...] z dnia [...].11.2000r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia w zastępstwie zadań i obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w S. Zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego, wynikającego z art. 83 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26.01.19983r. (Dz. U. z 1997r. nr 56, poz. 357 ze zm.). Sąd ustalił, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały w stosunku do J. T. nie toczyło się żadne postępowanie karne, a wszczęte postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z dnia 17.11.2000r., którym uchylono wyrok Sądu I instancji i umorzono postępowanie karne przeciwko skarżącemu. Nie wystąpiły zatem przesłanki do podjęcia uchwały w przedmiocie powierzenia od 1.12.2000r. w zastępstwie zadań i obowiązków dyrektora szkoły podstawowej innej osobie do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem Sądu postępowania karnego toczącego się w stosunku do J. T. Z uwagi na fakt, że upłynął rok od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził jej niezgodność z prawem stosownie do art. 94 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 13, poz. 74 z 1996r. ze zm.).
Na skutek skargi wniesionej przez J. T. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7.11.2002r. sygn. akt SA/Rz 164/02 stwierdził niezgodność z prawem uchwały Zarządu Gminy [...] z dnia [...].01.2001r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia na nauczyciela obowiązku pracy w innej szkole. W uzasadnieniu wyroku Sąd wykazał, że na podstawie analizy treści protokołu z posiedzenia zarządu z 30.01.2001r. nie ma żadnych podstaw do uznania, że została podjęta uchwała w sprawie będącej przedmiotem skargi uchwała. Okoliczność ta została również przyznana na rozprawie przez Wójta Gminy [...], że w protokole z 30.01.2001r. nie został odnotowany fakt podjęcia takiej uchwały. Powyższe naruszenie przepisów, Sąd uznał za istotne naruszenie prawa, co oznacza, że uchwała godzi w interes prawny skarżącego (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym). Z uwagi na upływ 1 roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził, że została podjęta z naruszeniem prawa.
Pismem z dnia 14.10.2003r., które wpłynęło do Urzędu Gminy [...]
(w międzyczasie nastąpiła zmiana nazwy gminy), J. T. wezwał Wójta Gminy do wykonania następujących prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego:
- wyroku z dnia 25.09.2002r. stwierdzającego niezgodność z prawem uchwały Zarządu Gminy [...] z dnia [...] .11.2000r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia w zastępstwie zadań i obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w S. syg. Akt SA/Rz 227/02
- wyroku z dnia 25.09.2002r. stwierdzającego niezgodność z prawem uchwały Zarządu Gminy [...] z dnia [...].11.2000r. Nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w S. sygn. akt SA/Rz 301/02
- wyroku z dnia 7.11,2002r. stwierdzającego niezgodność z prawem uchwały Zarządu Gminy [...] z dnia [...].01.2001r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia na nauczyciela obowiązku pracy w innej szkole sygn. akt SA/Rz 164/02.
W piśmie z 4.11. 2003r. znak: [...] Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi na wezwanie do wykonania ww. wyroków i poinformował, że obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie obligują organów gminy do podejmowania jakichkolwiek działań. Pismo to zostało doręczone J. T. 10.11.2003r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma.
W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z niewykonaniem przez Wójta Gminy [...] prawomocnych wyroków NSA wniósł o podjęcie stosownych działań, bez bliższego określenia na czym działania te miałyby polegać. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że Wójt Gminy [...], który od listopada 2002r. przejął kompetencje Zarządu Gminy [...] (obecna nazwa gminy [...]), nie wykonał prawomocnych orzeczeń NSA, powołał się na dokonane wezwanie do wykonania wyroków, pismo Wójta Gminy [...] z 10.11.2003r. zawierające odpowiedź na wezwanie, w którym stwierdzono, że przepisy prawa nie obligują organów gminy do podejmowania jakichkolwiek działań. W konkluzji skargi stwierdził, że jego zdaniem wyroki NSA podlegają wykonaniu przez organ, którego dotyczą i stosuje się do tego celu odpowiednie przepisy prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi, gdyż uchwały, w stosunku do których Sąd stwierdził niezgodność z prawem nie funkcjonują w obrocie prawnym i nie wywierają żadnych skutków prawnych od 1 września 2001r., a NSA nie zobowiązał Wójta Gminy [...] do podejmowania jakichkolwiek działań w związku z wyrokami dotyczącymi uchwał i z tego też względu Wójt nie mógł podjąć żadnych działań prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy niniejsza sprawa), podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art.1 wspomnianej ustawy, z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest, co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Skarga jest nieuzasadniona.
Na rozprawie przed Sądem skarżący doprecyzował stanowisko zawarte w skardze w zakresie przedmiotu skargi i stwierdził, że skarga dotyczy bezczynności wójta polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej odszkodowania, a Sąd winien nałożyć na wójta grzywnę w celu przymuszenia do wydania takiej decyzji.
Stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Przepis ten określa dwie sytuacje związane z niewykonaniem orzeczeń Sądu. Pierwsza, odnosi się do niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, która jednak w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Druga natomiast, odnosi się do stanu bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.
Żądania zawartego w skardze nie można zakwalifikować również do drugiego stanu określonego w tym przepisie, to jest do bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, albowiem przepis ten nie wymienia w swojej treści wyroku, w którym stwierdzono, że akt lub czynność zostały wydane z naruszeniem prawa.
Warunkiem wniesienia skargi na niewykonanie wyroku lub bezczynność organu jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została przez skarżącego wyczerpana.
Przedmiotem zaskarżenia są trzy wyżej wymienione wyroki NSA, w których Sąd orzekł o niezgodności uchwał z przepisami prawa. Uchwały te dotyczyły przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w S., powierzenia w zastępstwie zadań i obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w S. (innej osobie niż skarżący), nałożenia obowiązku pracy w innej szkole. Podstawę prawną dla wydanych wyroków stanowił przepis art. 94 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym, stosownie, do którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia (ust.1). Natomiast przepis zawarty w ust. 2 art. 94 stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.
Takie brzmienie ust. 2 art. 94 zostało wprowadzone ustawą z dnia 11 kwietnia 2001r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497 ze zm.), która w tym zakresie weszła w życie 15.05.2001r., to jest obowiązywała w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ustawodawca w tym przepisie jednoznacznie określił, że uchwała w stosunku do której sąd administracyjny orzekł o niezgodności z prawem traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności. Tak więc uchwały Zarządu Gminy [...] z [...].11.2000r. Nr [...] i uchwała z tej samej daty Nr [...] utraciły moc prawną 25.09.2002r. tj w dacie wydania wyroku przez NSA, natomiast uchwała Zarządu Gminy [...] z [...].01.2001r. Nr [...] utraciła moc prawną 7 listopada 2002r., zgodnie z regułą zawartą w wyżej przytoczonym przepisie. Z tego też względu twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę o tym, że uchwały, w stosunku do których zostały wydane orzeczenia o stwierdzeniu niezgodności z prawem przestały funkcjonować w obrocie prawnym i nie wywierają żadnych skutków prawnych od 1.09.2001r. jest nieuzasadnione. Uchwały te utraciły moc prawną w dacie orzekania przez NSA o ich niezgodności z prawem.
Podkreślenia wymaga użyte przez ustawodawcę sformułowanie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, podobnie jak stwierdzenie nieważności decyzji, otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania przez poszkodowaną stronę (art. 160 §1 k.p.a.). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w przypadkach przewidzianych w ustawie i w zakresie przewidzianym w ustawie odpowiednio. A zatem nie mają wprost zastosowania wszystkie regulacje zawarte w K.p.a., ale tylko w takim zakresie jak to określi ustawa o samorządzie.
Celem ustalenia, czy organ pozostaje w bezczynności analizy będzie wymagał również przepis zawarty w § 2 art. 154 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd w przypadku o którym mowa w § 1 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Z art. 91c ustawy z dnia 26.01.1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003r. nr 118, poz. 1112 ze zm.) wynika, że w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy nieuregulowanych przepisami ustawy mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy (ust.1), a spory o roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy rozpatrywane są przez sądy pracy.
Przepis ten w takim brzmieniu obowiązywał w czasie, gdy były podejmowane zaskarżone uchwały oraz w dacie orzekania przez NSA.
Zacytowany przepis wyłącza kognicję sądów administracyjnych, a zatem możliwość orzekania o uprawnieniach strony na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że po utracie mocy prawnej przez uchwały w stosunku do których Sąd orzekł o ich niezgodności z prawem nie powstanie obowiązek podejmowania stosownych uchwał, bądź jakichkolwiek innych aktów, czy czynności. Za przyjęciem takiego stanowiska będzie przemawiało dopuszczone przez ustawodawcę odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., a nadto fakt, że nie występuje w tym przypadku decyzja administracyjna, czy postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego. Powyższa argumentacja pozwala przyjąć tezę, że organ nie pozostawał w bezczynności tym bardziej, że przepis art. 154 § 1 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności.
W dziale VIII pt. "Wykonywanie wyroków" ( art. 286-287) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został określony sposób wykonywania wyroków sądów administracyjnych. Stosownie do art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przypadki określone w tym przepisie nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie.
Stan faktyczny przedmiotowej sprawy odpowiada dyspozycji przepisu art. 287 pkt 2, P.p.s.a. w myśl którego w przypadku, gdy sąd w orzeczeniu stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Użyte przez ustawodawcę zwrot "decyzja" wydaje się, że ma szersze znaczenie i odnosi się w ogólności do aktu tak jak to zostało stwierdzone w pierwszej części tego przepisu. W przypadku gdy szkoda jest następstwem aktu, którego wadliwość została stwierdzona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sposób wskazany w komentowanym przepisie stronie przysługuje odszkodowanie pełne, obejmujące zarówno poniesione straty, jak i utratę spodziewanych korzyści.
W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie powstała sytuacja niewykonania wyroku przez organ, gdyż treść przywołanych na wstępie wyroków nie obligowała organu do podejmowania działań po stwierdzeniu przez Sąd, że uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa. Obowiązek podjęcia określonych czynności, wydania decyzji czy aktu ma wynikać nie tylko z uzasadnienia wyroku, ale z istoty rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Orzeczenia, w stosunku do których skarżący stwierdza w skardze, że nie zostały wykonane, nie rodziły po stronie organu obowiązku określonego zachowania, bowiem w dacie orzekania przez Sąd utraciły moc prawną. W tym też znaczeniu skarga jest nieuzasadniona.
Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy, Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.