SA/Sz 665/03

SA/Sz 665/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-01-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Makowska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Jankowski
Marzena Kowalewska
Symbol z opisem
607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Rada Gminy
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a,
Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 2,3, art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 70 ust. 2,4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący dei. Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant: st.sekr.sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2004r. sprawy ze skargi C.B. na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w uchwale nr [...] Rady Gminy z dnia [...] roku w sprawie zbywania mienia komunalnego oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...]. Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zbywania mienia komunalnego. Jako podstawę prawną uchwały powołano w niej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (tj. Dz.U, z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 2 i 3, art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 70 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) oraz art. 231 § 2 kodeksu cywilnego.
W § 1 ust. 1-4 uchwały wymienione zostały nieruchomości przeznaczone do zbycia
1 formy tego zbycia (ust. 1 - nieruchomości przeznaczone do sprzedaży; ust 2 -nieruchomości przeznaczone do sprzedaży na powiększenie już istniejącej działki; ust. 3 - zezwolenie na zamianę określonych działek; ust. 4 - nieruchomości przeznaczone do sprzedaży w formie przeniesienia własności za wynagrodzeniem). W zamieszczonym w § 1 ust. 1 wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży Rada zawarła między innymi zapis :
" - C.B. dz. nr [...] o pow. [...] m2".
Wykonanie uchwały Rada Gminy powierzyła Zarządowi Gminy (§ 2 ). Natomiast uchwałą z dnia [...]r. Nr[...] Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) zmieniła wyżej opisaną uchwałę z dnia [...]r. w sprawie zbywania mienia komunalnego w ten sposób, że z § 1 pkt 1 wykreślono całkowicie wiersz:
" - C.B. dz. [...] o pow. [...]m kw.", a dalsze ustalenia pozostawiła bez zmian (§ 1).
Powyższą uchwałę zmieniającą, po uprzednim wyczerpaniu trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie C.B. domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała doprowadziła do niekorzystnego dla Niego rozstrzygnięcia w sprawie sprzedaży nieruchomości w [...] przy ul. [...], której jest najemcą od ponad [...] lat, bowiem na rozprawie w Sądzie Rejonowym w [...] (sygn.akt IC 350/02) pełnomocnik Urzędu Gminy w [...] oświadczył, że w dniu [...]r. Rada Gminy dokona zmiany w uchwale nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zbywania mienia komunalnego. Wpłynęło to na wyrok, który otrzymał wraz z uzasadnieniem w dniu [...]r.
Zdaniem skarżącego podjęcie w dniu [...]r. spornej uchwały naruszyło przysługujący Mu 14 - dniowy termin do wniesienia apelacji.
W ocenie skarżącego uchwała została podjęta wbrew obowiązującym przepisom i nie może mieć mocy prawnej. Została uchwalona na podstawie tych samym artykułów, na podstawie których uchwalono uchwałę [...], której nieważności nie stwierdzono w ustawowym terminie, ani nie orzeczono sprzeczności z prawem. Postępowanie Urzędu Gminy w [...] jest w stosunku do Niego krzywdzące i naganne, potraktowano go niesprawiedliwie wykreślając jego nazwisko z uchwały i publikując to w gazecie lokalnej "[...].
Rada Gminy w [...] wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W odniesieniu do zarzutów skarżącego wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, że powództwo C.B. przeciwko Gminie [...] o zobowiązanie do przeniesienia własności nieruchomości zostało oddalone ponieważ Sądy obu instancji uznały, że uchwała z dnia [...]r. w sprawie zbywania mienia komunalnego nie może być uznana za ofertę sprzedaży. Natomiast u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały legł fakt wcześniejszego wypowiedzenia skarżącemu umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...].
W tym stanie rzeczy organ podjął decyzję, że nie będzie zbywał przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącego. Co prawda skarżący wniósł do Sądu w [...] powództwo o stwierdzenie nieważności tego wypowiedzenia, a Gmina [...] wniosła powództwo wzajemne o eksmisję, jednakże okoliczność powyższa -zdaniem rady - pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. W podsumowaniu odpowiedzi na skargę wyrażono stanowisko, że organ administracyjny jako właściciel nieruchomości, ma prawo wyrażać swoją wolę w przedmiocie zgody na zbywanie swojego mienia.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skarga do sądu administracyjnego została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), określanej dalej skrótem u.o.s.g.
Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego.
Z cytowanego przepisu wynika zatem, że warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest uprzednie bezskuteczne wezwanie organu, który podjął uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jakim zdaniem skarżącego uchwała jest dotknięta, natomiast przesłankę przedmiotową dopuszczalności skargi stanowi podjęcie uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Skarżący pismem z dnia [...] (data wpływu do Urzędu Gminy w [...]) adresowanym do Przewodniczącej Rady Gminy w [...], powołując się na art. 101 ust. 1 u.o.s.a., wezwanie takie wystosował podnosząc, że na podstawie art. 91 ust 1 i art. 94 ust. 1 w/w ustawy uważa, że uchwała z dnia [...]r. została wydana wbrew obowiązującym przepisom i nie ma mocy prawnej, gdyż została powołana na podstawie tych samych artykułów, na podstawie których uchwalono uchwałą [...]r., w której użytkowana przezeń nieruchomość została przeznaczona dla Niego do sprzedaży. Wobec negatywnej odpowiedzi (pismo z dnia [...]r. doręczone [...]r.) C.B. wniósł w dniu [...]r. skargę do Sądu. Przyjąć zatem należało, że warunek formalny dopuszczalności skargi został spełniony.
Odnosząc się do przesłanki przedmiotowy-tj. rozważając czy kwestionowana uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, Sąd ocenił w pierwszej kolejności
zakres przedmiotowej uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] w sprawie zbywania mienia komunalnego. Zakres działania rady gminy, będącej organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 ust. 1 u.o.s.g.) określony został w art. 18 ust. 1 u.o.s.g. Zgodnie z powołanym w zapisanej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 9a omawianej ustawy, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 7 czerwca 2000Y. Nr 46, poz. 543). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej stosownie do przepisów rozdziału 4, Działu II. Z powołania w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] art. 34 ust. 6 i art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że uchwała ta określa między innymi nieruchomości (ze wskazaniem osób posiadających prawo pierwszeństwa w ich nabyciu) przeznaczone do sprzedaży w trybie bezprzetargowym.
Oceniając charakter prawny tej uchwały Sąd doszedł do wniosku, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie bezprzetargowym (podobnie jak w trybie przetargowym) jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Na etapie podejmowania przez radę gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określone nieruchomości mają być przeznaczone do sprzedaży chodzi przede wszystkim o to, czy nieruchomości te mają nadal przestać własnością gminy, jest to więc decydowanie o zmienia przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniu czynności sprzedaży. Jak wskazał to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2000r., OPS 11/00, "Organ Gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzygnięcie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym".
Oznacza to, że uchwała rady gminy zmieniająca wcześniejszą uchwałę tego organu w przedmiocie zbywania mienia komunalnego również jest uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej, nawet wówczas, gdy dotyczy tylko jednej nieruchomości spośród katalogu nieruchomości wskazanych w uchwale zmienianej. Uznając zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] za dopuszczalną, Sąd rozważył, czy uchwała ta narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.o.s.g.
Przewidziana w tym przepisie konstrukcja naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego ma charakter złożony i obejmuje dwa elementy :
1. wystąpienie negatywnego skutku w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej lub aktu stanowienia prawa,
2. niezgodność z prawem (w znaczeniu przedmiotowym) zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej wywołało.
innymi słowy mówiąc, do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego dającego podstawę do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.o.s.g. dochodzi, gdy uchwała skutkująca zniesieniem, ograniczeniem, uniemożliwieniem realizacji prawa (uprawnienia) skarżącego jest jednocześnie dotknięta istotnym naruszeniem prawa.
Tylko istotne naruszenie prawa kwestionowaną uchwałą może bowiem skutkować, w świetle przepisu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzeniem nieważności uchwały, co zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jest podstawową formą weryfikacji uchwały w przypadku uwzględnienia skargi (podobnie w wyroku NSA z dnia 4.08.1998r, SA/Rz 771/98, nie pub!.).
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała prawa nie narusza.
Po pierwsze, wbrew zarzutowi wynikającemu z treści skargi i oświadczenia skarżącego na rozprawie, stwierdzić trzeba, iż w zakresie kompetencji rady gminy leży nie tylko uchwalanie aktów normatywnych, ale także ich uchylanie i zmiana. W tym przypadku nie mają zastosowania przepisy kodeksu administracyjnego odnoszące się do uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnych wydawanych przez organy samorządu terytorialnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przewidziane w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym zasady sprawowania nadzoru nad działalnością gminną, a zwłaszcza kompetencja organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przypadku stwierdzenia w trybie art. 91 - 93 tej ustawy sprzeczności uchwały z prawem nie wyklucza uchylenia lub zmiany uchwały, której nieważności nie stwierdzono w tym trybie - w drodze uchwały podjętej przez radę ze względów np. celowościowych. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.10.-2001 r., II SA 340/01 (nie publikowanym, dostępnym w LEX nr 54 150) stwierdzając : "Organ administracji publicznej jest związany swoją decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 kpa), a możliwość jej wzruszenia zależy od trybu postępowania i przesłanek tworzących precyzyjnie unormowane procedury. Takich ograniczeń nie ma przy podejmowaniu uchwał organów samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwały w tego rodzaju sprawach mogą być także zmieniane lub uchylane przez organy gminy, które je wcześniej podjęły (...)".
Uchwała w przedmiocie zbywania mienia komunalnego podjęta została przez Radę Gminy w[...], która będąc organem uprawnionym do decydowania o sposobie gospodarowania komunalnym zasobem nieruchomości - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.o.s.g. zawarła w niej przejaw swej woli do zbycia wskazanych nieruchomości gminnych na zasadach bezprzetargowych wynikających z tej uchwały. Uchwała ta adresowana jest przede wszystkim do zarządu gminy, który w dacie uchwały był organem wykonawczym gminy i nie wywiera skutków w sferze prawa cywilnego nie jest bowiem ofertą sprzedaży, a w związku z tym nie stanowi podstawy roszczenia najemcy lokalu mieszkalnego położonego na określonej w niej nieruchomości do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie sprzedaży lokalu oraz nie nakłada na gminę, jako właściciela nieruchomości obowiązku sprzedaży (por.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 1997r., lii CKN 154/94, OSNC 1998, nr 1, poz. 18).
Taki charakter prawny wyżej wskazanej uchwały powoduje, że uchwała rady gminy zmieniająca tę uchwałę poprzez wykreślenie nieruchomości przewidzianej do sprzedaży na rzecz C.B. w sytuacji wypowiedzenia temu dotychczasowemu najemcy jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na tej nieruchomości gruntowej, nie może być uznana za naruszającą prawo, skoro należy do kompetencji rady gminy i dotyczy uprawnień właścicielskich gminy.
Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.