SA/Sz 2949/02

SA/Sz 2949/02 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-02-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Iwona Tomaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Marzena Kowalewska
Symbol z opisem
604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
art 138§1 pkt1 kpa, art 18 ust.1
Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Sentencja
jjewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący de!. Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr/ Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Katarzyna Crzegorczyk-Meder Protokolant st.sekr.sąd. Edyta Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2004r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. .nr [...] w przedmiocie zaopiniowania negatywnie wniosku o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę,
Uzasadnienie
Zarząd Miasta postanowieniem z dnia [...] . działając na podstawie art. 18 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm./ i art. 106 kpa, zaopiniował negatywie wniosek [...] o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % i powyżej 4,5 % alkoholi w sklepie spożywczym położonym w [...]
W uzasadnieniu postanowienia Zarząd Miasta wskazał, że [...] do wniosku o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy [...] załączyła wszystkie wymagane dokumenty. Wskazany lokal spełnia wymogi uchwały Nr [...] w sprawie sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy /zmienionej uchwałą Nr XLIll/914/01 Rady Miejskiej /, w części dotyczącej punktów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Organ opiniujący podniósł, że w wyżej wymienionej placówce była prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwolenia wydanego na okres od[...] . Na skutek protestów członków Wspólnoty Mieszkaniowej posesji przy [...] wszczęto postępowanie wobec poprzedniej osoby prowadzącej tą sprzedaż o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
W toku postępowania ustalono zakłócanie porządku publicznego mającego związek ze sprzedażą napojów alkoholowych w przedmiotowej placówce i została wydana decyzja o cofnięciu zezwolenia.
Po złożeniu wniosku przez [...] , Wspólnota Mieszkaniowa przy [...] jako strona postępowania za pośrednictwem zarządcy nieruchomości nie wyraziła zgody na ponowne funkcjonowanie na jej posesji sklepu monopolowego. Administracja Wspólnoty w piśmie z dnia [...] . stwierdziła, że proponowana przez wnioskodawczynię działalność jest uciążliwa z uwagi na spożywanie alkoholu w bramach i na podwórkach posesji, co powoduje zanieczyszczanie i stwarza zagrożenie dla mieszkańców poprzez zaczepki i wulgarne słownictwo. Ponadto Rada Osiedla jako organ pomocniczy Gminy Miasto negatywnie zaopiniowała wniosek [...] , z uwagi na skargi i zażalenia mieszkańców na dotychczasową działalność placówki.
Dlatego uznano, że ponowne uruchomienie sprzedaży napojów alkoholowych w przedmiotowym lokalu spowoduje zagrożenie stanu bezpieczeństwa publicznego, porządku i ładu. W ocenie Zarządu Miasta, mimo iż usytuowanie punktu odpowiada warunkom określonym w cytowanej uchwale Rady Miasta, wniosek [...] zaopiniować należało negatywnie, z uwagi na: interes społeczny wynikający z realizacji zadań gminnych określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych /art. 12 ust.4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi/, realizację zadań gminy wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, związanych z podejmowaniem działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych /art. 1 ust.1 tej ustawy/ oraz ograniczenia dostępności do alkoholu /art.2 ust.1 pkt 4 ustawy/, problematykę porządku i spokoju publicznego jako spraw objętych zadaniami gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 14 oraz art. 40 ust.3 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym.
W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] zarzuciła naruszenie art. 6-8, art. 73 § 2, art. 75 § 1, art. 77 , art. 78 § 1, art. 80, art. 124 § 1 kpa , art. 140 kc, art. 27 ust.1 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo o działalności gospodarczej oraz przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali. Zarzuciła też brak uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej o sprzeciwie wobec wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oraz brak podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia.
W ocenie odwołującej, skoro lokal spełnia warunki określone w uchwale Rady Miasta. w sprawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych a przepisy ustawy Prawo o działalności gospodarczej umożliwiają podejmowanie takiej działalności każdemu na równych prawach, to Zarząd Miasta powinien kierować się ściśle przepisami prawa, nie stosując uznania administracyjnego. Podniosła też, że nie ponosi odpowiedzialności za okoliczności będące podstawą cofnięcia poprzedniego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie można bowiem stosować sankcji o charakterze prewencyjnym w stosunku do jej lokalu.
W uzupełnieniu zażalenia zarzuciła, że do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest wymagana zgoda zarządcy budynku oraz, że nie ma podstaw do uznania wspólnoty za stronę takiego postępowania i tym samym nie jest skuteczny sprzeciw wspólnoty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 18 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /tekst jednolity Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm./t po rozpatrzeniu zażalenia - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że zgodne z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. Nr 167, poz. 1372/ sprawy wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpatruje się na podstawie dotychczasowych przepisów.
Ustawa powyższa weszła w życie z dniem [...] ., zatem zażalenie [...] zostało rozpatrzone na podstawie przepisów obowiązujących w danie wydania zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z art. 18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 listopada 2002rV sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/, po zasięgnięciu opinii zarządu gminy.
Rada Gminy w drodze uchwały dla terenu gminy /miasta/ ustala zasady udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wbrew zarzutowi strony, kwestia wydawania zezwoleń mieści się w sferze uznania administracyjnego, które jest ograniczone limitem punktów sprzedaży i zasadami usytuowania tych punktów oraz warunkami sprzedaży uchwalonymi przez radę gminy. Zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych wydaje się tylko placówkom spełniającym zasady określone przez radę gminy /art. 18 ust.2 i 3 ustawy/. Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w tych sprawach wyznaczają nie tylko o przepisy art. 18 ust.2 i 3 cyt. ustawy, lecz także ogólna zasada materialnoprawna, wyrażona w art. 7 kpa.
Kolegium podniosło, że lokal przy [...] znajduje się w budynku stanowiącym przedmiot współwłasności wielu osób, którzy z mocy prawa tworzą wspólnotę mieszkaniową. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowania albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W ocenie Kolegium, członkowie takiej wspólnoty posiadają interes prawny dotyczący przedmiotowego postępowania o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Funkcjonowanie lokalu użytkowego w budynku wielorodzinnym, zwłaszcza sklepu, w którym sprzedaje się alkohol, ma niewątpliwie wpływ na korzystanie z nieruchomości oraz związane z tym uprawnienia właścicieli. Na poparcie powyższego stanowiska Kolegium przytoczyło wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach SA/Lu 1039/97, II SA 671/99 i II SA 1648/99. Wspólnota Mieszkaniowa w niniejszej sprawie wypowiedziała się co do wniosku w Uchwale Nr 9/02 z dnia 12 listopada 2002r.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu Kolegium zważyło, że funkcjonowanie sklepu monopolowego w przedmiotowym lokalu doprowadziło do konfliktów pomiędzy jego właścicielem a pozostałymi współwłaścicielami budynku słusznie obawiającymi się naruszenia ich praw własności w stosunku do nieruchomości wspólnej oraz pośrednio w stosunku do swoich lokali.
W ocenie Kolegium zasadnie organ 1 instancji uwzględnił negatywne skutki dotychczasowej działalności sklepu monopolowego i nie stanowi to sankcji prewencyjnej właściwej dla zapobieżenia negatywnych skutków niepewnych i przyszłych, które wcześniej nie miały miejsca.
Organ odwoławczy nie podzielił też dalszych zarzutów strony w kwestii naruszenia art. 80 kpa oraz oparcia rozstrzygnięcia na fałszywych dowodach. W toku postępowania zażaleniowego Kolegium zwróciło się do zarządcy wspólnoty o przesłanie oryginału uchwały z dnia 12 listopada 2002r. Uchwała ta wyraża stanowisko większości współwłaścicieli zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali. Kolegium odnosząc się do podnoszonych przez stronę kwestii odmiennych stanowisk Wydziału Architektury i Wydziału Prywatyzacji i Aktywizacji Gospodarczej Urzędu Miejskiego wskazało na istotne różnice trybu postępowania w sprawie warunków technicznych lokalu do prowadzenia w nim działalności gospodarczej, a trybu przewidzianego w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych konkretnemu przedsiębiorcy. Różnica powyższa jest również związana z tym, że w pierwszym przypadku decyzja administracyjna ma charakter przedmiotowy, bo dotyczy konkretnego lokalu, a w drugim przypadku decyzja skierowana jest do określonej osoby zamierzającej prowadzić działalność koncesyjną w określonym lokalu, ma więc charakter podmiotowo - przedmiotowy. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, ponadto zarzuciła tak jak w zażaleniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego /art. 6, 136, 137, 73, 74, 28, 77, 78, 80/ i przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o własności lokali i przepisów kodeksu cywilnego.
W skardze oraz w pismach z dnia [...] . i [...] . , [...] . i [...] . będących uzupełnieniem skargi, skarżąca w istocie powtórzyła zarzuty i stanowisko wyrażone w zażaleniu, a na poparcie zarzutów przytoczyła bardzo obszernie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Główne zarzuty skargi to: wydanie postanowienia bez podstawy prawnej, brak przymiotu strony Wspólnoty Mieszkaniowej, naruszenie prawa własności lokalu, nie uwzględnienie wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Skarżąca podniosła, że lokal mieszkalny [...] m2 z udziałem w częściach wspólnych /[...] / nabyła na odrębną własność. Posiada zgodę wspólnoty na zmianę sposobu użytkowania lokalu na sklep oraz spełnia wszystkie wymogi określone w Uchwale [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r.
Zdaniem skarżącej nie ma dowolności przy podejmowaniu decyzji o wydanie koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych i takie decyzje nie mają charakteru uznaniowego. Wspólnota Mieszkaniowa może podejmować uchwały w odniesieniu do części wspólnych: bramy, korytarzy. Lokal skarżącej nie korzysta z części wspólnych - bramy, ma bowiem wejście bezpośrednie na ulicę i uchwała wspólnoty nie dotyczy lokalu. Ponadto skarżąca podniosła, że niezasadnie odmówiono wydania koncesji na podstawie złego prowadzenia działalności przez poprzedniego przedsiębiorcę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Skarżąca w piśmie z dnia [...] . zarzuciła, że odpowiedź na skargę nie odpowiada wymogom formalnym pisma procesowego i dołączyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2001 r. w sprawie V SA 906/00 /publik. ONSA 1/2002 , poz. 45/
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione o Naczelnego Sądu Administracyjnego i postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004r, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Jeżeli kontrola dokonana według tego kryterium prowadzi do wniosku, że zaskarżone orzeczenie prawa nie narusza, Sąd jest obowiązany skargę oddalić.
Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 18 ust.1 ustawy z dnia 26 października 19982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia "sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/, po zasięgnięciu opinii zarządu gminy". Do wydania przez zarząd gminy opinii, o jakiej mowa w cytowanym wyżej przepisie stosuje się przepisy art. 106 kpa /por. uchwała Pięciu Sędziów NSAzdnia 18 września 1995r. sygn. akt VI SA 10/95, ONSA 1995/4/152/.
W rozpatrywanej sprawie, jak wynika to z akt administracyjnych, Prezydent Miasta Szczecina, jako organ właściwy do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przed rozpatrzeniem wniosku skarżącej z dnia 6 sierpnia 2002r. wystąpił zgodnie z dyspozycją art. 18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do ówczesnego Zarządu Miasta o wydanie opinii w przedmiocie wniosku, o czym powiadomił wnioskodawczynię stosownie do wymogu wynikającego z art. 106 § 2 kpa. Dlatego zarzut wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej jest niezasadny. Zgodnie z art. 106 § 4 kpa organ współdziałający może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zarząd Miasta przed wydaniem postanowienia, w którym negatywnie zaopiniował wniosek skarżącej takie postępowanie wyjaśniające przeprowadził i uzyskał stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] . wraz z załącznikiem w postaci imiennej listy członków tej wspólnoty, nie wyrażających zgody na ponowne wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych we wskazanym lokalu. Zarząd Miasta, jak wynika to z uzasadnienia opinii, miał również na uwadze liczne skargi członków wspólnoty na zakłócanie porządku publicznego mającego związek ze sprzedażą napojów alkoholowych w tej placówce w poprzednim okresie, a także negatywną opinię Rady Osiedla Należy podzielić stanowisko obu organów, że wspólnota mieszkaniowa w niniejszej sprawie ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Członkowie wspólnoty posiadają bowiem interes prawny w sprawie o wydanie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym położonym w budynku wielorodzinnym. Skarżąca błędnie interpretuje realizację uprawnienia właściciela do lokalu i części wspólnych, które nie polegają na dowolnym korzystaniu z własności, i części wspólnych, ale tylko takim jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem przez pozostałych współwłaścicieli. Należy też podnieść, że w toku postępowania wspólnota mieszkaniowa podjęła stosowną uchwałę Nr [...] . w sprawie sprzeciwu naprowadzenie sprzedaży alkoholu w obrębie nieruchomości Jedności Narodowej .Ponadto wyjaśnić należy, że opinia Zarządu Miasta, wydana na podstawie art. 106 kpa w związku z art. 18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie stanowi załatwienia sprawy w przedmiocie wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ współdziałający nie jest bowiem organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie, lecz jest organem powołanym do zajęcia stanowiska /w formie postanowienia/ w sprawie, która już zaistniała przed innym organem. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, co oznacza, że podjęte w jego wyniku rozstrzygnięcie takiego organu nie ma samoistnego bytu prawnego. Z tego powodu, jak to już wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie /por. wyżej wskazaną uchwałę Pięciu Sędziów NSA z dnia 18 września 1995r. , wyrok z dnia 16 maja 1997r. , II SA/Kr 476/96 Wokanda 1998/1/35, wyrok z dnia 7 marca 2001r. , li SA 519/00, LEX Nr 51225/, opinia o jakiej wyżej mowa jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy o wydanie przez wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i podlega ocenie według zasad określonych w art. 7 kap oraz w trybie określonym w art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.
W takiej sytuacji ustosunkowanie się przez Sąd do podnoszonego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] . wraz ze zmianami, byłaby co najmniej przedwczesne. Organ prowadzący postępowanie w sprawie, której dotyczy wniosek skarżącej nie jest bowiem związany opinią organu współdziałającego /por. wyroki NSA z dnia [...] Dlatego zajęcie przez Sąd stanowiska w przedmiocie tak postawionego zarzutu mogłaby przesądzić zatem sprawę sposobu rozpatrzenia wniosku przez organ właściwy do wydania decyzji.
Z powyższych rozważań wynika, że opinia zarządu gminy wydana w trybie art.
106 kpa i na podstawie art. 18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi jest rozstrzygnięciem uznaniowym, co oznacza, że zarząd posiada pewną
swobodę w ustosunkowaniu się do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów
alkoholowych. Zajęte przez Zarząd stanowisko wymaga faktycznego i prawnego
uzasadnienia i to uzasadnienie polega instancyjnej kontroli i kontroli Sądu.
W ocenie Sądu, opinia w niniejszej sprawie wydana została przez właściwy Iz punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie jej wydania/ organ współdziałający, w przewidzianej prawem formie i we właściwym trybie. Opinia ta zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne tj. wskazanie ustalonych okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy ustosunkował się szczegółowo do zarzutów strony. Powyższa argumentacja przemawia za stwierdzeniem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, lub jego niezgodności z prawem.
Dlatego należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, orzec jak
W sentencji.