SA/Sz 244/02

SA/Sz 244/02 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-01-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Henryk Dolecki /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Marzena Kowalewska
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA H. Dolecki (spr.), Sędziowie NSA K. Grzegorczyk-Meder, M. Kowalewska, Protokolant E. Wójtowicz, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi J. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu L u c h y i a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...]r., Nr [...], li. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżących J. i W. B. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z-art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 136 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. i W. B. od decyzji z dnia [...]r. Wójta Gminy [...]odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego i budynku gospodarczego częściowo przeznaczonego do uprawy [...], na działce Nr [...] o pow. [...]m2 w [...]- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowa działka usytuowana jest na terenie rolnym, podzielonym na szereg działek o podobnej wielkości. Proponowana przez J. i W. B. zabudowa na gruntach rolnych byłaby możliwa w sytuacji o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych, budynkami mieszkalnymi i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Sąd Najwyższy wyroku z dnia [...].,[...]), w stwierdził, że gospodarstwem rolnym jest jednostka gospodarcza zorganizowana na nieruchomości rolnej o takim obszarze, że możliwe jest prowadzenie działalności wytwórczej przeznaczonej na zbyt. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wywiódł między innymi, że wzmianka zawarta w art. 553 k.c. o całości gospodarczej dowodzi, iż ustawodawca unormował gospodarstwo jako jednostkę produkcyjną zajmującą się stale i zawodowo wytwarzaniem dóbr, tradycyjnie kwalifikowanych do działu "rolnictwo", to jest do gałęzi gospodarki narodowej zajmującej się przede wszystkim żywnością. Podstawę takiej działalności stanowią grunty w odpowiednim, lecz nieokreślonym ustawowo obszarze. Jest jednak pewne, że nie mogą to być obszary zbyt małe, gdyż działalność gospodarcza musi być poddana regułom racjonalnym, zwłaszcza opłacalności. Poza tym SN stwierdził, że warunku tego nie może spełniać grunt liczony w m2, może on spełniać funkcje estetyczne lub zaspokajać emocjonalne potrzeby właściciela (chęć posiadania kwiatów lub warzyw z własnej hodowli). Nie jest to obszar na którym w racjonalny sposób można prowadzić wytwórczość.
Organ odwoławczy podzielił powyższy pogląd Sądu Najwyższego i wyraził stanowisko, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co z kolei nie daje możliwości zrealizowania na gruncie rolnym zabudowy w postaci budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego.
Nadto organ podał, że powyższy pogląd nie jest sprzeczny z tezą NSA, że zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolnej na terenie oznaczonym w planie jako grunty rolne nie jest sprzeczne z tym planem. Zatem w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe utworzenie gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 553 k.c. Ponadto z załączonej do sprawy mapy ewidencyjnej wynika, że wcześniej dokonano podziału większego obszaru gruntów rolnych na szereg mniejszych działek, każda z dostępem do drogi. Oczywistym jest więc powstanie w ten sposób typowych działek budowlanych, a nie działek w celu powstania gospodarstw rolnych, niemożliwych do ich utworzenia z powodu niewielkiego areału ziemi.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie, złożyli J. i W. B. podając, że organ odwoławczy swoje orzeczenie oparł na wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...].,[...], na przepisie art.553 k.c. oraz na domysłach nie mających oparcia w obowiązującym prawie. Skarżący przyznali, że ustawodawca w art. 553 k.c. unormował gospodarstwo rolne jako jednostkę produkcyjną lecz nie stwierdził, iż grunt na którym będzie to gospodarstwo zorganizowane musi mieć powierzchnię powyżej 1 ha. Przytoczony przez organ fragment wyroku SN, że gospodarstwem rolnym jest jednostka gospodarcza zorganizowana na nieruchomości o takim obszarze, że możliwe jest prowadzenie działalności wytwórczej przeznaczonej na zbyt, nie wskazuje, iż ma to być powierzchnia 1 ha. Produkcja rolna określona obowiązującymi przepisami może być prowadzona również na powierzchni 1000 m2. Zaspokojenie potrzeb emocjonalnych, jak sugeruje organ, nie musiało wcale wiązać się z zakupem gruntu rolnego i zamiarem utworzenia jednostki gospodarczej w ramach produkcji rolnej. Nadto stwierdzenie organu, iż zamierzenie inwestycyjne nie jest związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co z kolei nie daje możliwości zrealizowania na gruncie rolnym zabudowy w postaci budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego jest niezgodne z prawem, gdyż w przedmiotowej sprawie planowana jest produkcja specjalnego działu gospodarki rolnej, a nie upraw polowych. Stanowisko organu jest uzasadnione wyłącznie w przypadku upraw gruntowych, bowiem tylko wtedy można mieć wątpliwości czy w sposób racjonalny i stały można prowadzić wytwórczość.
Przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mówi, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Natomiast pkt 4 mówi, że gruntami rolnymi są grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało właściwej kwalifikacji planowanej produkcji rolnej. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych mówi, że "działalnością rolniczą w rozumieniu ust. 1 pkt 1 jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego ...". W dalszej części art. 2 ust. 3 stanowi, że "działami specjalnymi produkcji rolnej są uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermowa hodowla i chów drobiu, zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, hodowla dżdżownic ...". Nie ulega żadnej wątpliwości, iż planowana przez skarżących uprawa [...]zaliczana jest do specjalnego działu produkcji rolnej.
Zdaniem skarżących, zastrzeżenia budzi też stwierdzenie, że wcześniej dokonano podziału większego obszaru gruntów rolnych na szereg mniejszych działek, każda z dostępem do drogi, co spowodowało powstanie typowych działek budowlanych, a nie działek stanowiących gospodarstwa rolne z powodu niewielkiego areału ziemi. Skarżący na podstawie aktu notarialnego nabyli grunt rolny, a sprzedający nie informował o istnieniu jakiegokolwiek zastrzeżenia Wójta Gminy w [...]w decyzji zatwierdzającej podział gruntu rolnego.
Według art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]jest tylko zapis "RP - uprawy rolne". Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie dokonano interpretacji zapisu i uznano, iż Wójt Gminy nie będzie ustalał warunków zabudowy dla gruntów rolnych o powierzchni mniejszej niż 1 ha. Zdaniem skarżących organ odwoławczy zaakceptował dowolną interpretację zapisu planu i kwalifikację rodzajów produkcji rolnej. Nie jest zrozumiałe dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w latach wcześniejszych stało na innym stanowisku niż obecnie, orzekając w oparciu o ten sam plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Poza tym Wójt Gminy [...]do [...]r. wydawał decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o powierzchni takiej jak powierzchnia działki skarżących, w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy, a obecnie odmawia wydania takiej decyzji w oparciu o ten sam plan.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) - Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Mając na uwadze zakres kompetencji Sądu i ustalony stan faktyczny należało skargę uwzględnić.
Funkcją postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jest sprawdzenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc decydujące znaczenie przypada zapisom zawartym w planie.
Inwestorzy zamierzają wybudować na działce nr [...] o pow. [...] m2 znajdującej się w [...], dom mieszkalny i budynek gospodarczy częściowo przeznaczony do plantacji [...].
Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]wynika, że teren projektowanej inwestycji oznaczony jest symbolem RP i jest to teren upraw rolnych. Pomimo takiej treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy powołując się na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...].,[...]przyjął, że zamierzenie inwestycyjne nie jest związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co z kolei nie daje możliwości zrealizowania na gruncie rolnym zabudowy w postaci budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Nie jest bowiem możliwe utworzenie gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 553 k.c. z uwagi na niewielki obszar przedmiotowej działki. Zdaniem organu odwoławczego z załączonej do sprawy mapy ewidencyjnej wynika, że wcześniej dokonano podziału większego obszaru gruntów rolnych na mniejsze działki mające dostęp do drogi. Oczywistym jest więc powstanie w ten sposób typowych działek budowlanych, a nie działek stanowiących gospodarstwa rolne z uwagi na niewielki areał ziemi.
Z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Należy bowiem wziąć pod uwagę przede wszystkim funkcję postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc rozważania do stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że myśl art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) określa ona zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Na podstawie art. 3 cyt. ustawy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Te ogólne reguły zostały uszczegółowione w dalszych przepisach ustawy.
W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy). Ustawodawca podkreśla w ten sposób priorytet zapisów planu miejscowego, ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza o zgodności inwestycji z planem miejscowym.
Podkreślić należy, że nie można odmówić wydania stosownej decyzji, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 cyt. ustawy).
W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem RP i jest to teren upraw rolnych, a planowana inwestycja w części ma być przeznaczone na plantację [...]. Przeznaczenie terenu i przeznaczenie planowanej inwestycji pozostają zatem w zgodności. W tej sytuacji, gdy nie ustanowiono wyraźnych zakazów zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, jest zgodne z tym planem w rozumieniu art. 43 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy. Taki pogląd jest utrwalony i konsekwentnie przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 11.05.1998r., OPK 40/97, ONSA 1998, nr 4, poz.111, podobnie wcześniejsze wyroki: z dnia 9.12.1986r., IV SA 718/86 oraz z dnia 30.05.1988r., IV S.A. 302/88). Organ odwoławczy pominął całkowicie ten dorobek orzeczniczy NSA. Powołanie się przez ten organ na wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...].,[...], bez bliższej analizy jego treści, należy uznać za wątpliwą jurydycznie podstawę rozstrzygnięcia. Tezę sformułowaną przez Sąd Najwyższy, przy całym szacunku do autorytetu tego Sądu, należy ocenić jako wysoce kontrowersyjną. Powstała ona na tle konkretnej sprawy i wynikała z potrzeby jej rozstrzygnięcia. Sąd Najwyższy, wychodząc poza treść obowiązujących przepisów i działając w sposób "prawotwórczy" wprowadził nie istniejące w prawie ograniczenie, z którym związana jest możliwość traktowania danego gruntu jako stanowiącego podstawę przyjęcia, że jest to gospodarstwo rolne. Sąd Najwyższy przyjął bowiem, że nie może być to grunt liczony w metrach kwadratowych. Pominął jednak w swoich rozważaniach treść art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), stanowiący, że gruntem rolnym w rozumieniu tej ustawy jest grunt pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolnej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Te właśnie przepisy regulujące kwestie podatkowe, choć ustanowione zostały dla celów fiskalnych jednoznacznie wskazują że działami specjalnymi produkcji rolnej są uprawy [...]. Tego aspektu prawnego rozpatrywanej sprawy również organ odwoławczy nie uwzględnił.
Pozostaje jeszcze jedno zagadnienie podniesione przez skarżących, a mianowicie odstąpienie przez organy od zajmowanego do tej pory, pozytywnego stanowiska w kwestii ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innym osobom, przy nie zmienionych zapisach planu miejscowego. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na treść wyroku NSA z dnia [...].,[...], w którym przyjęto, że zmienność poglądów wyrażonych w decyzjach organów administracji wydanych na tle takich samych stanów faktycznych stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 kpa.
Konkludując należy stwierdzić, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszono przepisy prawa co uzasadnia ich uchylenie. Przy ponownym rozpoznaniu właściwy organ, przed podjęciem decyzji winien zatem rozważyć wszechstronnie wszystkie okoliczności faktyczne i prawne we wskazanym wyżej zakresie.
Z tych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit. c w zw. art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.