SA/Sz 2136/03

SA/Sz 2136/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 616/06 - Wyrok NSA z 2007-04-12
II OZ 1159/05 - Postanowienie NSA z 2005-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 40 ust. 1,3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 64 poz 592
art. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
art. 85, art. 97 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 85 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr/ Protokolant : Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005r. sprawy ze skargi E. i I. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a skargę.-
Uzasadnienie
Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku E. i I.N. z dnia [...],r. uzupełnionego dnia [...], r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę nowego siedliska rolniczego na działce nr [...], w m. [...],, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), decyzją z dnia [...],, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w zamierzenia inwestycyjnego.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że będąca przedmiotem wniosku działka o nr [...], posiada pow. [...], ha i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], znajduje się w przestrzeni oznaczonej symbolem: "jednostka strukturalna nr [...], - rozłogi indywidualnych gospodarstw wsi [...],". Na tym zaś terenie obowiązują następujące zasady kształtowania zabudowy "W miarę możliwości stopniowo eliminować rozproszoną zabudowę zagrodową. Koncentrować ją w wybranych zespołach przy drogach lokalnych. Wyjątkowo dopuszcza się modernizację zabudowy w zagrodach istniejących obiekty modernizowane dostosować do charakteru istniejącej zabudowy".
W ocenie organu, lokalizacja siedliska na działce [...], nie byłaby zgodna z wymogami planu, gdyż plan w miarę możliwości nakazuje eliminację rozproszonej zabudowy zagrodowej i koncentrację jej przy drogach lokalnych.
E. i I.N. złożyli od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, że powoływana przez organ I instancji uchwała nie może być ważniejsza od ustawy. Ponadto, odnosząc się do zacytowanych w uzasadnieniu decyzji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiających koncentrację zabudowy w wybranych zespołach przy drogach lokalnych zauważyli, że ich działka znajduje się między dwoma drogami. Odwołujący się podkreślili, że na wskazanej działce zamierzają prowadzić specjalistyczną, intensywną produkcję rolną co jest niemożliwe bez zabudowy z uwagi na konieczność ciągłego nadzorowania produkcji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze , w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia , utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia wszczęte zostało w dniu 30 maja 2003 r. a zatem stosownie do zapisu art. 85 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 maja 2003 r.. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla rozstrzygnięcia sprawy zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W myśl art. 40 i art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją.
W oparciu o akta sprawy Kolegium ustaliło, że dla obszaru objętego inwestycją nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] r. (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 4 poz. 87 ze zm.), plan ten bowiem spełnia wymogi określone w art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przedłużające jego ważność najpóźniej do końca [...] r.
W planie tym przedmiotowy obszar obejmujący działkę [...] znajduje się w jednostce strukturalnej Nr [...] - Rozłogi indywidualnych gospodarstw wsi [...] a funkcją podstawową tego obszaru jest produkcja roślinna, hodowla i warzywnictwo (str. [...] ustaleń realizacyjnych części opisowej planu). W zakresie kształtowania zabudowy plan nakazuje eliminowanie rozproszonej zabudowy zagrodowej i koncentrowanie jej w wybranych zespołach przy drogach lokalnych. Z kolei ustalenia szczegółowe planu zawarte na str. [...] jego części tekstowej, na obszarach oznaczonych symbolami od [...], dopuszczają rozbudowę i modernizację w odniesieniu do istniejącej rozproszonej zabudowy zagrodowej.
Zdaniem Kolegium, treść przytoczonego zapisu planu daje podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowy obszar może być przeznaczony wyłącznie na rolnicze wykorzystanie a w zakresie jego zabudowy siedliskowej plan dopuszcza jedynie modernizację istniejących już obiektów, zaś nakazanie ustaleniami planu eliminacji rozproszonej zabudowy zagrodowej prowadzi do wniosku, że plan wprowadza zakaz zabudowy przedmiotowego terenu nowymi obiektami kubaturowymi.
Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązujące przepisy nie definiują sformułowania "siedlisko", termin ten zatem nie ma znaczenia normatywnego. W przepisach zawartych w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) ustawodawca przyjął natomiast fikcję braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkalnym lub innym budynkiem, służącym wyłącznie produkcji rolniczej, jednak tylko wtedy, gdy wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo rolne zaś, zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64 poz. 592), musi mieć obszar nie mniejszy niż 1 ha użytków rolnych, poza tym, wraz z budynkami i gruntami rolnymi, musi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (art. 553 Kodeksu cywilnego). Takiego warunku nie może z pewnością spełnić działka odwołujących się położona w [...], której powierzchnia wynosi [...] ha zaś okoliczność, że strony dzierżawią grunty położone w woj. [...] a więc w znacznej odległości od przedmiotowej działki, zdaniem Kolegium, nie przesądza o tym, że grunty te oddalone od siebie o około [...] km stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, o której mowa w art. 553 Kodeksu cywilnego. Również objęcie ubezpieczeniem rolniczym nie przesądza o tym, czy strony spełniają wymóg obszarowy oraz wymóg zorganizowanej całości gospodarczej, określony w wyżej cyt. przepisach.
W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że nawet gdyby grunt odwołujących się spełniał przedstawione warunki dotyczące gospodarstwa rolnego, to i tak mając na uwadze ustalenia planu, jego zabudowa siedliskiem rolnym nie byłaby dopuszczalna.
Na powyższą decyzję E. i I.N. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu "sfałszowanie danych" poprzez oparcie się na [...] ha przeliczeniowego, co wprowadza w błąd, gdyż tzw. hektar przeliczeniowy służy przed wszystkim do obliczania podatków oraz do celów statystycznych. Za chybione uznali stwierdzenie Kolegium, że po powiększeniu gospodarstwa o [...] ha uprawiany przez skarżących areał miałby wyrzucać ich poza art. 55 kc, gdyż odległość 200-220 km dzieląca dwie działki uniemożliwiać miałaby produkcję rolną. Skarżący zauważyli, że mieszkając w [...], tj. ok. [...] km od gminy [...], z dzierżawionego tam gruntu o pow. [...] ha są w stanie utrzymać [...] osobową rodzinę a grunt ten mógłby się np. stać zapleczem do produkcji pasz.
Skarżący zwrócili również uwagę, że zapis planu odnoszący się do zasad kształtowania zabudowy o treści "w miarę możliwości stopniowo eliminować rozproszoną zabudowę zagrodową" nie jest tożsamy z sugerowaną przez organy formą nakazu takiego działania.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia naruszenia prawa, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2). W przeciwnym wypadku Sąd skargę oddala (art. 151 w/w ustawy).
Sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało w niniejszej sprawie wszczęte wnioskiem skarżących z dnia [...] r.
Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy należy stosować przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie 11 lipca 2003 r.
Prawidłowo zatem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęta została na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą".
W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 ustawy, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Art. 43 ustawy określił zasadę, wedle której, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Treść przepisów planu wespół z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy). Aby przeprowadzić ocenę zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym należy dokonać interpretacji planu. Organ oceniając zgodności wskazanej inwestycji z ustaleniami planu dokonuje w istocie wykładni planu miejscowego, który jest przepisem gminnym - prawem miejscowym. Oznacza to, że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych.
Dla obszaru w którym planowane było przez skarżących zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie nowego siedliska, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej [...] r. (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa , poz. 87). Z części graficznej planu wynika, że będąca własnością skarżących działka o nr [...] położona jest w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej nr [...] - Rozłogi indywidualnych gospodarstw wsi [...], oznaczonej na części graficznej planu jako "Kolonia [...]". Dla tej jednostki planistycznej w/w uchwała przewidziała następujące zasady kształtowania zabudowy:
- w miarę możliwości stopniowo eliminować rozproszoną zabudowę zagrodową. Koncentrować ją wybranych zespołach przy drogach lokalnych,
- wyjątkowo dopuszcza się modernizację zabudowy w zagrodach istniejących obiekty modernizowane dostosować do charakteru istniejącej zabudowy.
W części szczegółowej planu, w pkt 3.3.4. odnoszącym się do analizowanego terenu wskazano, że obowiązują następujące warunki: dla obszaru oznaczonego [...] - tymczasowa lokalizacja oczyszczalni ścieków wariant nieobowiązujący, a dla "[...] według kolejności do [...] - rozproszona zabudowa zagrodowa - do zachowania - z prawem rozbudowy i modernizacji".
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy.
Odnosząc przedstawione wyżej zapisy części tekstowej planu do rysunku planu należy zauważyć, że w części graficznej planu obejmującej jednostkę [...] - oznaczone są wymienione w części opisowej planu (m.in.) zabudowy gospodarcze [...].
Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że podstawową funkcją analizowanego terenu jest produkcja roślinna, hodowla i warzywnictwo (pkt. 2.8.4.). Przesłaniem zapisów planu była stopniowa eliminacja rozproszonej zabudowy zagrodowej, którą należy utożsamiać z użytym przez skarżących pojęciem "siedliska". Plan wyraźnie określił, że ta rozproszona zabudowa zagrodowa ma być koncentrowana w wybranych zespołach przy drogach lokalnych. Te wybrane zespoły zabudowy zagrodowej to zespoły wskazane w części szczególnej i graficznej planu jako [...] (do zachowania - z prawem rozbudowy i modernizacji). .
Innymi słowy rzecz ujmując, plan dopuścił możliwość lokalizowania nowych obiektów zabudowy zagrodowej tylko w sytuacji rozbudowy już istniejących zespołów zabudowy i w wybranych zespołach przy drogach lokalnych. Plan nie przewidział natomiast możliwości realizowania nowej zabudowy nawet w miejscach już funkcjonujących zespołów zabudowy, które nie zostały wybrane - w planie wyznaczone. Takimi miejscami zabudowy dla których nie przewidziano możliwości rozbudowy (a jedynie wyjątkowo ich modernizację) są np.: zespół zabudowy oznaczony na wyrysie planu powyżej [...], czy też zespół zabudowy położony po przeciwległej stronie skrzyżowania dróg w stosunku do [...] (uwidoczniony również na wyrysie z mapy ewidencyjnej przedłożonej przez skarżących, działka nr [...] - karta [...] akt administracyjnych).
W związku z tym, nie można było zaaprobować stanowiska skarżących zawartego w odwołaniu jak i w skardze, wedle którego sam fakt położenia ich działki gruntu przy drodze umożliwiał im zrealizowanie na tej działce budynków mieszkalno - gospodarczych, tzw. siedliska (zabudowy zagrodowej). Powołanie się przez skarżących na wybrane z jednostki redakcyjnej planu ustalającej warunki kształtowania zabudowy (str. [...] planu) zdanie i posłużenie się nim w oderwanie od pozostałej części danego wyrażenia normokształtnego, musiało być ocenione jako chybione i sprzeczne z podstawowymi zasadami obowiązującymi przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa.
Rekapitulując przestawione wyżej rozważania Sąd stwierdził, że wobec określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla jednostki planistycznej 4 warunków możliwej zabudowy nowymi budynkami poprzez wskazanie konkretnie wybranych lokalizacji, pozostałe tereny tego obszaru zostały wyłączone z możliwości takiej zabudowy, co oznacza, że ich realizacja nie byłaby zgodna z planem w rozumieniu art. 43 ustawy. Właściwie zatem skarżącym odmówiono wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego przez nich zamierzenia inwestycyjnego.
Z uwagi na powyższe ustalenie, które przesądza o trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia co do istoty, nie celowe stało się prowadzenie rozważań w kontekście odnoszącym się do ustaleń, czy posiadany przez skarżących grunty stanowią zorganizowaną całość gospodarczą w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego oraz czy ze względu na powierzchnię działki o nr [...] możliwe byłoby uznanie jej za działkę siedliskową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowił jak w sentencji.