SA/Sz 2076/03

SA/Sz 2076/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Danuta Strzelecka-Kuligowska
Henryk Dolecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c art. 135 art. 152 art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
W IMIENW RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 kwietnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2005r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania opróżnienia w całości budynku przeznaczonego na pobyt ludzi I . u c h y l a zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]r., nr [...] wydaną na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz:1126 ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał Gminie Miasto reprezentowanej przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych - Zakład Budżetowy, opróżnienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...]w terminie natychmiastowym oraz zarządził wykonanie następujących czynności:
1. umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w terminie natychmiastowym,
2. wykonanie doraźnych zabezpieczeń określonych w przedłożonej ekspertyzie technicznej nr [...]z [...]r. i w raporcie nr [...]z [...]r. opracowanych przez rzeczoznawcę budowlanego, a w szczególności zabezpieczenia podwórka posesji przed wjazdem ciężkich samochodów oraz, w uzgodnieniu z właściwym organem, ograniczenie ruchu samochodów na ul. [...] o masie powyżej [...]T.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przeprowadzone przez inspektorów Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oględziny przedmiotowego budynku w dniu [...]r. potwierdziły istnienie licznych rys i pęknięć na jego ścianach. Przedłożona do organu ekspertyza techniczna nr [...] wykonana w [...]r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. R. M. oraz raport nr [...]wykonany w [...]r. dotyczący aktualnego stanu technicznego i użytkowego budynku mieszkalnego do ekspertyzy budowlanej – jednoznacznie potwierdzają, że budynek kwalifikuje się do planowej rozbiórki przede wszystkim z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcyjnego wskutek uszkodzeń, spękań i zarysowań ścian nośnych i odkształceń stropów, ogólne zużycie elementów, ograniczoną wartość użytkową i estetyczną oraz brak należytej ochrony cieplnej i zawilgocenie /zagrzybienie/. Obiekt nie kwalifikuje się do przeprowadzenia racjonalnego remontu, wzmocnienia i modernizacji. Ponadto, ogólna dekapitalizacja oraz uszkodzenia poszczególnych elementów zostały spowodowane niską wartością techniczną i użytkową budynku a w szczególności zawilgoceniem wodami gruntowymi (brakiem izolacji), przemarzaniem ścian i stropów, posadowieniem budynku na gruntach spoistych o zmiennej konsystencji jak również brakiem należytej konserwacji. Powyższe opracowania wskazują na konieczność ograniczenia ruchu samochodów ciężarowych do [...]T ulicą [...]jak i wjazdu na teren posesji.
Na podstawie złożonych ekspertyz dotyczących złego stanu obiektu budowlanego, organ uznał, że należy nadać rygor natychmiastowy na opróżnienie przedmiotowego budynku mieszkalnego, w związku z czym, nakazywanie doraźnej naprawy pękniętych ścian zewnętrznych w mieszkaniach oraz odgrzybienia murów stało się bezzasadne.
Gmina Miasto – Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych złożyła od tej decyzji odwołanie do Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej zmianę w części orzekającej o opróżnieniu budynku w terminie natychmiastowym, poprzez zawieszenie natychmiastowego opróżnienia budynku do [...]r., ewentualnie wyznaczenie terminu wykonania opróżnienia budynku na dzień [...]r.
Odwołując się strona wskazała, że zostały wykonane zalecenia zawarte w zaskarżonej decyzji w wyjątkiem opróżnienia lokalu przez osobę inicjującą niniejsze postępowanie. A. P., z którego wniosku Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie, odmawia bowiem opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Urząd Miasta przedstawił mu propozycję trzech lokali zamiennych, lecz z żadnej z propozycji A. P. nie skorzystał.
Pozostawanie wnioskodawcy postępowania w przedmiotowym budynku oznacza, że pomimo oceny jego stanu przez rzeczoznawców jako przeznaczonego do rozbiórki, nadaje się on do zamieszkiwania. Podjęte przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych działania zabezpieczające budynek mogą wskazywać na przedwczesne rozstrzygnięcie o natychmiastowym opróżnieniu budynku.
Jednocześnie strona odwołująca się podała, że podjęła działania zmierzające do niezwłocznego opróżnienia budynku, lecz działania te oparte o obowiązującą ustawę o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego mogą doprowadzić do zmuszenia lokatora do opróżnienia lokalu jedynie w drodze powództwa sądowego, po uprzednim wypowiedzeniu umowy najmu. Trwające postępowanie może zakończyć się najwcześniej z końcem [...] r.
Strona zauważyła, że decyzja została oparta o ocenę stanu technicznego oraz raport wykonany w [...]r., wedle których, budynek nadaje się do planowanej rozbiórki. Budynek jest umieszczony w planach rozbiórek na rok [...]. Zachowanie najemcy, codziennie przebywającego w budynku wskazuje, że stan budynku nie uzasadnia zawarcia w decyzji natychmiastowego terminu opróżnienia budynku.
Zdaniem strony, wskazane przez nią w odwołaniu terminy wykonania obowiązku opróżnienia budynku, są odpowiednie zarówno ze względu na stan techniczny i podjęte działania zabezpieczające, jak i możliwość działania w zakresie wypowiedzenia umowy najmu i opróżnienia lokalu w drodze czynności procesowych.
Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podał, że z przedłożonej przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych ekspertyzy budowlanej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego z [...]r. i z raportu do w/w ekspertyzy z [...]r. wynika, że budynek w aktualnym stanie nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne: uszkodzenia i zarysowania ścian, zarysowania i odkształcenia stropów, brak należytej ochrony cieplnej i zawilgocenie (zagrzybienie).
W raporcie do ekspertyzy wykonanej w [...]r. rzeczoznawca budowlany wskazał, że proces dewastacji budynku nie jest ustabilizowany (odpadła gipsowa plomba założona na elewacji budynku od strony [...]) i z tego względu wskazane jest wykwaterowanie mieszkańców do końca [...]r.
Pierwsze rozstrzygnięcie organu I instancji w tej sprawie zostało wydane w [...]r. (decyzja z dnia [...]r., nr [...]), w której wskazano termin rozbiórki do [...]r. Decyzja wprawdzie została uchylona do ponownego rozpatrzenia ze względu na niewłaściwe nałożony obowiązek opróżnienia budynku (decyzja [...]z dnia [...]r.), lecz termin rozbiórki, wynikający z ekspertyzy technicznej, był właściwy.
W ocenie organu odwoławczego, ze względu na upływ czasu od wszczęcia postępowania, a także na postępujący proces dewastacji budynku - zagrażający zdrowiu lub życiu ludzkiemu, decyzja z dnia [...]r. nakazująca opróżnienie budynku w terminie natychmiastowym jest uzasadniona. Organ I instancji nie przywołał w podstawie prawnej decyzji art. 108 k.p.a., lecz nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie.
Zdaniem organu odwoławczego wskazane w odwołaniu okoliczności takie jak odmowa opuszczenia mieszkania przez lokatora budynku i konieczność ewentualnego przeprowadzenia postępowania na drodze powództwa sądowego, a także wyprowadzony z faktu pozostawania lokatora w budynku wniosek o nadawaniu się obiektu do zamieszkania, nie uzasadniają odroczenia nakazu opróżnienia budynku do dnia [...]r.
Gmina Miasto złożyła na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie art. 108 k.p.a. i wnoszą o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w części nakazującej opróżnienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w terminie natychmiastowym. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w wysokości [...]zł.
Argumentując skargę wskazano, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło niejako "z urzędu", bez podania przyczyn go uzasadniających.
Zdaniem skarżącej, jeżeli stan budynku uzasadniałby jego natychmiastowe opróżnienie, to inicjator postępowania nie odmawiałby opuszczenia budynku narażając siebie i swoją rodzinę na zagrożenie życia i zdrowia oraz nie pozostawałby w budynku grożącym zawaleniem.
Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie, utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone.
Przeprowadzona przez Sąd ocena kwestionowanych decyzji w granicach określonych przez art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), tj. pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawa materialno-prawna orzeczenia nakazu opróżnienia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi oparta została na art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.). W myśl tego przepisu, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany:
1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania;
2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów;
3) zarządzić:
a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania,
b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania.
Z brzemienia tego przepisu wyprowadzić można wniosek, że podstawową przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego na mocy art. 68 jest stwierdzenie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia zawaleniem się budynku w którym przebywają ludzie. Nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności świadczyć może o zaistnieniu takiego stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną.
Ustawodawca pozostawił uznaniu organu określenie terminu w jakim nakaz opróżnienia bądź wyłączenia budynku (jego części) z użytkowania winien być przez właściciela lub zarządcę wykonany. Dopuszczając możliwość wydania nakazu z art. 68 ustawodawca nie zdecydował się na obligatoryjne nadanie takim decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności.
Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku, z uwagi na konsekwencje takiej decyzji, musi być poprzedzone bardzo wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należy do obowiązku organów nadzoru budowlanego.
Z treści przywołanego wyżej art. 68 pkt 1 wynika, że uzasadnienie wydania nakazu opróżnienia budynku musi znajdować oparcie w protokole z przeprowadzonych oględzin obiektu.
Z przekazanych przez organy administracji akt postępowania oraz z uzasadnień decyzji wynika, że dowodami przesądzającymi o zasadności wydania nakazu natychmiastowego opróżnienia budynku przy ul. [...]w [...]stały się sporządzone na zlecenie strony skarżącej: ekspertyza budowlana z [...]r. dotycząca stanu technicznego i bezpieczeństwa konstrukcji budynku mieszkalnego wraz z oceną opłacalności remontu oraz aktualizujący tą ekspertyzę raport z [...]r.
Bez wątpienia wykonane przez rzeczoznawcę opracowania - ekspertyzy mogą stanowić istotny dowód w sprawie (art. 75 § 1 k.p.a.) i jak każdy dowód podlegają zasadom swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie są jednak one tożsame ze środkiem dowodowym jakim są oględziny (art. 85 k.p.a.). Oględziny stanowią bowiem środek dowodowy, który bardziej niż wszystkie inne środki dowodowe czyni zadość postulatowi bezpośredniości - organ ma tu możność dokonywania bezpośrednio spostrzeżeń dotyczących faktów będących przedmiotem dowodu. Bezpośrednie zetknięcie się organu z przedmiotem podgalającym poznaniu stwarza w jego świadomości pewność, że przeszkody do poznania prawdy w postaci błędów popełnianych przez świadków lub biegłych nie zachodzą (vide: E. Iserzon, J. Starościak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1970, s. 179).
Zdaniem Sądu mając na uwadze wyjątkowość i skutki jakie wynikają z zastosowania nakazu opróżnienia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, prawodawca świadomie umieścił w art. 86 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zapis o konieczności uprzedniego przeprowadzenia oględzin budynku. Tym samym nie pozostawił organom swobody w wyborze środków dowodowych, które mogłyby posłużyć do ustalenia stanu faktycznego, tj. stanu bezpośrednio grożącego zawaleniem budynku.
W zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powołał się na wynik przeprowadzonych oględzin budynku. Uczynił to organ I instancji wzmiankując, że przeprowadzone przez inspektorów Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oględziny w dniu [...]r. potwierdziły istnienie licznych rys i pęknięć na ścianach budynku.
Oceniając wartość dowodową ustaleń zawartych w przywołanym protokole oględzin Sąd stwierdził, że jest ona daleko niewystarczająca do wydania na jej podstawie zaskarżonej decyzji nakazującej natychmiastowe opróżnienie budynku. Z protokołu oględzin z dnia [...]r. wynika jedynie, że inspektorzy nadzoru budowlanego stwierdzili fakt istnienia ekspertyzy wykonanej w [...] r. i odebrali oświadczenia od M. B. – przedstawiciela zarządcy oraz od jednego z mieszkańców – A. P. Inspektorzy wykonali również materiał zdjęciowy dokumentujący istnienie założonych na budynku plomb kontrolnych.
W protokole z oględzin przedstawiciele organu nie zawarli żadnych wniosków co do własnych ustaleń odnoszących się do stanu budynku, możliwości jego dalszej eksploatacji, a w szczególności stanu bezpośrednio grożącego zawaleniem budynku. Tym bardziej z protokołu tego nie sposób wywieść, aby inspektorzy nadzoru budowlanego stwierdzili potrzebę natychmiastowego opróżnienia budynku.
Z wniosków i zaleceń przywołanej w protokole oględzin jak i w uzasadnieniach decyzji ekspertyzy sporządzonej w [...]r. wynika, że budynek należy planowo przeznaczyć do rozbiórki. W raporcie dotyczącym aktualizacji stanu technicznego i użytkowego budynku z [...]r. znalazły się wnioski, że w związku z ogólnym wadliwym stanem technicznym i użytkowym budynku nie zmienia się jego kwalifikacja jako planowo przeznaczonego do rozbiórki, zaś ze względu na postępujący proces dewastacji i degradacji budynku wskazane jest wykwaterowanie mieszkańców do końca [...]r.
Abstrahując od faktu, że powyższe ustalenia nie zostały przez organ zweryfikowanie w przepisowo wymaganej formie oględzin, to z umieszczonego przez rzeczoznawcę "wskazania" wykwaterowania mieszkańców do końca [...]r. nie można wywieść zaistnienia bezwzględnej konieczności opróżnienia budynku. Wskazanie wykonania pewnej czynności, to innymi słowy zalecenie, rada, sugestia. Z użytego przez rzeczoznawcę określenia trudno wyprowadzić wniosek o zaistnieniu nagłej konieczności opróżnienia budynku bezpośrednio grożącego zawaleniem się stwarzającego realne niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.
Podkreślenia wymaga, że raport sporządzono w [...]r., natomiast decyzje organu I instancji podjęto w [...]r.
Za słuszne Sąd uznał te zarzuty skargi, które wskazują, iż organy obu instancji nie dokonały należytych ustaleń uzasadniających przyczynę nadania nakazowi opróżnienia budynku rygoru natychmiastowej wykonalności.
Dodatkowo, za zbyt daleko idący Sąd ocenił nałożony przez organ I instancji w pkt 2 a) decyzji z dnia [...]r. obowiązek ograniczenia, w uzgodnieniu z właściwym organem, ruchu samochodów o masie powyżej [...]T na ul. [...]. Zrealizowanie tego nakazu nie było uzależnione tylko od woli adresata decyzji lecz od pozytywnej opinii (uzgodnienia) innego organu - zarządcy drogi.
Problem związany z możliwością zrealizowania przez stronę nałożonego obowiązku był wiadomy organowi już w dniu [...]r., kiedy to wpłynęło do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego pismo od "Zarządcy" Spółka z o.o. z siedzibą w [...], informujące o negatywnym stanowisku Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w sprawie ograniczenia przejazdu samochodów ciężarowych do [...]T w ciągu ul. [...].
Rekapitulując powyższe rozważania, Sad stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 77 § 1 k.p.a.) i z uchybieniem art. 86 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organy niewyjaśniły w toku postępowania i niewykazały w uzasadnieniu wydanych decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) przekonujących przesłanek uzasadniających orzeczenie nakazu opróżnienia budynku przy ul. [...]w terminie natychmiastowym. Zdaniem Sądu, konsekwencje tego naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając żądanie pełnomocnika strony skarżącej o zasądzenie od Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów zastępstwa procesowego w wys. [...]zł. Sąd uznał ten wniosek za niezasadny. Zdaniem Sądu ani rodzaj sprawy, ani stopień jej zawiłości, czy też nakład pracy związany z zapoznaniem się z aktami postępowania i sporządzeniem skargi, nie uzasadniał zasądzenia żądanej kwoty.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.