SA/Sz 2074/02

SA/Sz 2074/02 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-09-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Barbara Gebel
Elżbieta Makowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 6/05 - Wyrok NSA z 2005-09-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 133§1 , 106§3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr/ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st.sekr.sąd. Daria Ptak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] . mieszkaniec D. gmina D.o zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o " samowoli budowlanej Wójta i Zarządu Gminy
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 § 1 Kpa oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ), nakazał Zarządowi Gminy inwestorowi zadania inwestycyjnego " Gospodarka wodno-ściekowa strefy nadmorskiej Gminy ", rozbiórkę sieci kanalizacji sanitarnej wykonanej z rur PCV 0 90 o łącznej długości ok. 650 m w tym odcinek z 0 160 mm o długości 70 m oraz sieci wodociągowej wykonanej z rur PCV 0 90 mm o długości ok. 700 m wykonanych pomiędzy posesją [...]a końcem działki nr [...] Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ ustalił, że w dniu [...] . Kierownik Urzędu Rejonowego wydał decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej dla miejscowości [...] i zatwierdził projekt budowlany wymienionej inwestycji. Projekt ten zawiera sieć kanalizacyjną dochodzącą tylko do posesji nr [...] Natomiast w dniu [...] , w wyniku przetargu publicznego dwustopniowego, zawarła z Przedsiębiorstwem Wielobranżowym mającym swoją siedzibę w [...] na zaprojektowanie i wykonanie kanalizacji sanitarnej w Gminie. Zgodnie z porozumieniem zawartym przez strony umowy w dniu [...] ., wykonawca mógł przystąpić do wykonania robót budowlanych wyłącznie na podstawie pisemnego zlecenia zarządu gminy. Zlecenie takie na wykonanie między innymi kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej wzdłuż [...] w kierunku plaży zostało wystawione w dniu [...] . W zleceniu tym zapisano : " zgodnie z [...] przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych należy uzyskać pozwolenie na budowę, uczynić formalności w Starostwie Powiatowym."
Tymczasem PINB w dniu [...] . dokonał oględzin odcinka od posesji nr [...] do ujścia kanału [...] i stwierdził, że na tym odcinku wybudowana została sieć kanalizacji sanitarnej i wodociągowej oraz przepompownia przy ujściu tego kanału do morza. W toku postępowania ustalono(na podstawie wpisów w dzienniku budowy), że przedmiotowa sieć kanalizacji sanitarnej i wodociągowej oraz przepompownia wykonana została w 2001 r.
Wyjaśniając dlaczego stroną orzeczonego nakazu rozbiórki jest inwestor a nie wykonawca robót budowlanych organ powołał się na treść art. 52 ustawy Prawo budowlane. Ponadto wskazał, że wyrównania szkody powstałej poprzez bezprawne działanie wykonawcy mającego legitymację od inwestora do występowania w jego imieniu należy dochodzić na gruncie prawa cywilnego.
Od tej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Gminy domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji nie dostosował się do art. 7 Kpa, gdyż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i nie uwzględnił interesu społecznego. Nie zostało wyjaśnione dlaczego wykonawca, który na mocy porozumienia był także zarządcą obiektu, winny dokonania samowoli budowlanej , nie może być zobowiązany, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, do rozbiórki.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa oraz w oparciu ó art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106 ), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji poczynił identyczne ustalenia faktyczne jak organ I instancji i doszedł do takiej samej konkluzji a mianowicie, że wykonane samowolnie sieci uzbrojenia terenu podlegają rozbiórce na mocy art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że w dniu [...] r. Wójt Gminy zawarł porozumienie [...] w którym między innymi ustalono, że wykonawca może przystąpić do wykonania robót budowlanych wyłącznie na podstawie pisemnego zlecenia Zarządu Gminy, wykonawca przejmuje obowiązki, prawa zarządcy obiektu budowlanego od otrzymania zlecenia do chwili przekazania obiektu. Inwestor- Zarząd Gminy [...] zlecił Przedsiębiorstwu [...] wykonanie sieci sanitarnej i sieci wodociągowej wzdłuż [...] w kierunku plaży. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nałożony na Zarząd Gminy obowiązek rozbiórki nie narusza przepisu art. 52 ustawy Prawo Budowlane.
Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie Gmina domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.
2 treści uzasadnienia skargi wynika, że została na oparta na zarzutach:
1) naruszenia art. 48 i art.52 Prawa budowlanego oraz art. 28 i art.29 Kpa, bowiem organy niewłaściwie określiły stronę postępowania bowiem zleceniem z [...] dotyczącym budowy sieci objęte były wyłącznie roboty, na które istniały stosowne pozwolenia. Przedmiotowe sieci były zbudowane bez wiedzy I woli Gminy, z inicjatywy i na całkowitą odpowiedzialność [...] . Ponadto, to nie Zarząd Gminy, lecz Gmina była inwestorem zadania inwestycyjnego " Gospodarka wodno-ściekowa strefy nadmorskiej Gminy ",
2) naruszenia art. 7 Kpa , gdyż organy nadzoru budowlanego załatwiły sprawę nie uwzględniając interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli i nie wyjaśniły wyczerpująco wszystkich okoliczności oraz nie zebrały całego materiału dowodowego.
W piśmie procesowym z dnia [...] . strona skarżąca podniosła kolejne zarzuty. Poza stwierdzeniem, że nakaz powinien być skierowany do wykonawcy robót., podniesiono zarzut naruszenia art. 51 Prawa budowlanego z argumentacją że " na terenie budowy wykonano szereg zmian do projektu z pozwoleniem na budowę, legalizując je prawnie. Wynikało to m. in. ze zmiany stanowiska właścicieli terenów [...] na trasę przebiegu sieci wodno-kanalizacyjnej". Ponadto zarzucono przeprowadzenie postępowania bez udziału strony, tj. Zarządu Gminy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone przed tym dniem podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem nie dała podstaw do uwzględnienia skargi.
Zarzut ograniczenia praw strony okazał się całkowicie chybiony. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił Wójta Gminy o dacie i godzinie wizji lokalnej jaką zamierza przeprowadzić na trasie samowolnego ułożenia wodociągu w miejscowości oraz wezwał adresata do przygotowania dokumentów wymaganych przepisami prawa budowlanego ( decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym i dziennika budowy ). Z protokołu tej czynności przeprowadzonej w dniu [...] . wynika, że Wójt Gminy ( lub osoba przezeń upoważniona ) w oględzinach nie uczestniczył, było natomiast obecnych troje radnych tej gminy oraz sołtys. W aktach sprawy znajduje się też odręczne pismo Wójta Gminy z dnia [...] . zawierające Jego oświadczenie w sprawie i wymieniające składane dokumenty. Nadto pismem z dnia [...] . Wójt Gminy zawiadomiony został
0 wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacji na odcinku od działki nr [...] do wybudowanej przepompowni przy ujściu kanału [...] . Tym samym pismem, z powołaniem się na art. 10 § 1 Kpa zawiadomił wójta , że w terminie 7 dni od otrzymania pisma (wskazano adres i godziny) może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie takiej samej treści pismem z dnia [...] . (doręczonym [...] .) wysłano również do Zarządu Gminy
W takim stanie sprawy, zarzut że " inspektor nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie bez udziału strony(...)" jest niezasadny. Strona była zawiadamiana przez organ I instancji, odpowiednio do wymagań Kodeksu postępowania administracyjnego (art.10 § 1 i art. 79 § 1 Kpa) o wszystkich czynnościach postępowania. Wprawdzie skarga tego nie podnosi, ale należy zauważyć, że organ odwoławczy nie zawiadomił strony skarżącej w trybie art. 10 § 1 Kpa, ale w ocenie Sądu uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro przy wydawaniu decyzji odwoławczej nie kierowano się innym materiałem dowodowym niż ten, który został zgromadzony przez organ I instancji. Co do istoty sprawy Sąd rozważał dwie kwestie:
po pierwsze, badał zgodność z prawem ustalenia, że przedmiotowy odcinek sieci wodociągowej i kanalizacyjnej został wybudowany bez pozwolenia, w okolicznościach, o których mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane; po drugie, kontrolował zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki na Zarząd Gminy.
Co do pierwszej z tych kwestii, to nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane prowadzono bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sporny odcinek sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ułożono, jak wynika to z niekwestionowanych (w tej części) ustaleń organów orzekających w sprawie w styczniu i lutym 2001 r.
Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1995r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ) w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na
budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art.30. Budowa sieci infrastruktury technicznej, a więc takich obiektów jak sieć wodociągowa oraz sieć kanalizacyjna, nie jest wymieniona w art.29 jako zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Gmina w toku postępowania administracyjnego stosownego pozwolenia na budowę nie przedłożyła. Zawarte w pismach Wójta Gminy wyjaśnienia dotyczyły przede wszystkim przyczyn braku pozwolenia na budowę, a nie kwestionowały samego faktu samowoli budowlanej. W tych okolicznościach, zgodnie z prawem orzekły organy obu instancji, stosując do ustalonego stanu faktycznego przewidziany art. 48 prawa budowlanego nakaz rozbiórki. Odnośnie do drugiej z wyżej usystematyzowanych kwestii, również należało podzielić pogląd organów orzekających. O tym, kto może być adresatem decyzji opartej o przepis art. 48 ( a także decyzji wydanej na podstawie art. 51) ustawy Prawo budowlane decyduje przepis prawa materialnego jakim jest art. 52 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art.48 i art. 51". Forsowana w odwołaniu koncepcja, że to wykonawca robót, jako zarządzający obiektem w budowie, powinien być zobowiązany do jego rozbiórki, ponieważ na nim, według umowy między stronami, ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, trafnie nie została uwzględniona w zaskarżonej decyzji. Przedsiębiorstwo wykonujące roboty budowlane, nawet jeśli umownie zostało ustanowione zarządcą obiektu na czas jego budowy, nie jest zarządcą o jakim mowa w cytowanym art. 52, a przede wszystkim nie było zarządcą przedmiotowego obiektu w dacie wydawania decyzji ostatecznej. Z protokołu oględzin wynika, że roboty budowlane zostały zakończone, radni obecni przy oględzinach oświadczyli, że próba ciśnieniowa przedmiotowej sieci została wykonana w 2001 r. a komisja rewizyjna Rady Gminy, która w dniu [...]r.. przeprowadziła wizję lokalną zaleciła uporządkowanie drogi na trasie przebiegu przedmiotowej sieci i wygrodzenie wybudowanej przepompowni oraz wymianę hydrantu naziemnego na podziemny. Dołączona do omawianego protokołu dokumentacja fotograficzna opisany w nim stan faktyczny w pełni potwierdza. Skoro organ administracji publicznej obowiązany jest orzekać według stanu faktycznego ( i prawnego ) istniejącego w dniu wydania decyzji, to oczywiste jest, że zarządca obiektu ustanowiony na czas jego budowy, nie może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48. W art. 52 Prawa budowlanego nie chodzi zresztą o takiego zarządcę. Z omawianego przepisu nie wynika możliwość dowolności w określeniu podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Zasadą jest, że nakaz ten powinien być skierowany do inwestora, gdy nie jest to możliwe np. z powodu śmierci inwestora będącego osobą fizyczną lub likwidacji podmiotu gospodarczego, nakaz ten kierować należy do następcy prawnego, czyli do aktualnego właściciela ( współwłaścicieli ) obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli o jakiej mowa w art. 48, ewentualnie- w zależności od okoliczności konkretnej sprawy- do zarządcy administrującego w jego (ich ) imieniu tym obiektem.
W związku z treścią skargi i pisma ją uzupełniającego, w których pojawiły się nowe ( nie podnoszone na etapie postępowania administracyjnego) wątki sprawy mające, w przekonaniu strony skarżącej podważyć, legalność zaskarżonej decyzji wyjaśnić trzeba, iż sąd administracyjny sprawując kontrolę administracji publicznej orzeka, jak wynika to z art.133 § 1 oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) określanej dalej jako p.p.s.a., na podstawie akt sprawy i poza dowodami uzupełniającymi z dokumentów w zasadzie nie prowadzi postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, sugestia strony skarżącej, że to wykonawca robót samowolnie i bez wiedzy inwestora, ponad zakładany zatwierdzonym projektem budowlanym odcinek sieci wodno-kanalizacyjnej, wybudował 650 m sieci kanalizacyjnej i 700 m sieci wodociągowej, nie wytrzymuje krytyki nie tylko w świetle zdrowego rozsądku, ale przede wszystkim faktów wynikających z akt administracyjnych, czego dowodnym przykładem są wskazane wyżej okoliczności opisane w protokole z oględzin miejsca wykonanych robót.
Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ." Dosłowna treść cytowanego przepisu jednoznacznie wyklucza możliwość stosowania, przez organ orzekający w sprawie samowoli budowlanej w nim określonej, jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Przy orzekaniu nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 stosuję się sankcję administracyjną a nie karną, a zatem orzekanie następuje niezależnie od elementu winy i innych okoliczności nie wynikających wprost z omawianego przepisu. Wbrew wywodom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza wyrażonej w art. 7 Kpa zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zastosowanie tej zasady nie może prowadzić do obejścia zakazu lub nakazu wynikającego z przepisu prawa, a do tego w istocie rzeczy sprowadziłoby się odstąpienie od orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o względy społeczne, ekonomiczne i ekologiczne, na które powołuję się strona skarżąca.
Chybiony okazał się również sformułowany w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, zarzut naruszenia art. 51 Prawa budowlanego. Zarzut ten sprecyzował Wójt Gminy dopiero na rozprawie sądowej twierdząc, że budowa spornego odcinka sieci infrastruktury technicznej była odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, lecz nie zdążono wydać decyzji udzielającej pozwolenie na te odstępstwa ponieważ sprawą zajął się Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zamiast wstrzymać toczące się roboty wszczął postępowanie w trybie art. 48 prawa budowlanego, powyższa argumentacja wskazuje na to, że w przypadku przedmiotowej inwestycji najpierw wykonywano roboty budowlane, a dopiero później zamierzano uzyskać wymagane prawem decyzje pozwalające na ich wykonanie. Powyższa konkluzja wynika z tego, że jak już to wyżej zostało wskazane, organ I instancji wszczął postępowanie w niniejszej sprawie w momencie, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Organ nie miał zatem podstaw faktycznych do wydania, w oparciu o art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Poza tym w realiach niniejszej sprawy nie mógł mieć zastosowania art.50 ust. 1 pkt 1 (a zatem również art. 51) ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48. Wybudowanie, począwszy od miejsca zakończenia trasy sieci wodno-kanalizacyjnej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę, nowego odcinka tej sieci wykracza poza rozumienie pojęcia zmiany przebiegu trasy, jak też nie mieści się w pojęciu odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Tak jak trafnie ustaliły to organy orzekające w sprawie, jest to nowy obiekt wybudowany w warunkach określonych w art.48 ustawy Prawo budowlane.
Ostatnią kwestią wymagającą ustosunkowania się Sądu jest zarzut naruszenia art. 28 Kpa. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu z okoliczności, że to gmina , zgodnie z art.2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591) posiada osobowość prawną, a nie jej organy, którymi według stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji były rada gminy i zarząd, nie wynika aby naruszało prawo, skierowanie nakazu rozbiórki do zarządu, a więc do tego z organów gminy, który z mocy ówczesnego art.30 ust.1 ustawy o samorządzie gminy wykonywał zadania gminy określone przepisami prawa.
Z powyższych względów należało skargę jako niezasadną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.