II SA/KR 1376/22

II SA/Kr 1376/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1137/23 - Wyrok NSA z 2023-10-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 145 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2017 r. znak WI-I.7840.4.43.2016.MG w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. J. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., znak WI-I.7840.4.43.201.MG, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2016 r., znak: AU-01-1.6740.1.1942.2016.KMR, odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr 2448/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Fundacji M. K. "Bezpieczna Droga" zamierzenia budowlanego: budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.; przeniesioną decyzją nr 365/5/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2015 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO - na rzecz nowego inwestora: Klub Sportowy [...]" (powinno być Klub Sportowy [...]); sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z 6 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO oraz zmienioną decyzją nr 1683/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO.
Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 29 września 2015 r. Nr 2448/2015, znak AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę Fundacji M. K. "[...]" dla zamierzenia budowlanego "budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. H. przy ul. [...] w K.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 16 października 2015 r.
Decyzją z dnia 6 listopada 2015 r. Nr 365/5/2015, znak AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO, Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku: Klubu Sportowego [...]", przeniósł decyzję nr 2448/2015, znak AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, z dnia 29 września 2015 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji pn. "budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego, zlokalizowanego przy ul. [...], na działce nr [...] obr. [...]", za zgodą dotychczasowego inwestora Fundacji M. K. "[...]" na rzecz wnioskodawcy Klubu Sportowego [...] – w oparciu o przedłożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożone oświadczenie o przejęciu wszystkich warunków zawartych w wyżej wymienionej decyzji.
Postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 113 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego sprostował w powyższej decyzji z dnia 6 listopada 2015 r. błąd pisarski: "w wierszu 7-8, 20, 34 na stronie 1 zamiast: Klub Sportowy [...]" (...) powinno być Klub Sportowy [...]
Decyzją z dnia 22 lipca 2016 r. Nr 1683/2016, znak AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO, Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 36a, art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zmienił decyzję nr 2448/2015 z 29.09.2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, przeniesioną decyzją nr 365/5/2015 z 6.11.2015 r. znak AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO, oraz sprostowaną postanowieniem z 6.07.2016 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2105.EKO w zakresie zakresu terenowego przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdził projekt budowalny obejmujący ww. zmiany, uwzględniający ograniczenie terenu objętego granicami inwestycji o cześć działki nr [...] obr. [...] – N. dla Klubu Sportowego [...]
Pismem z dnia 5 października 2016 r. A. J. i D. J. złożyli – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i art. 152 ust. 1 k.p.a. – wniosek o: 1) wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr 2448/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29.09.2015 znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budowa studni i odwodnienia liniowego" oraz dwóch kolejnych, powiązanych z nią decyzji a to nr 365/5/2015 z dnia 06.11.2015 przenoszącej uprawnienia na inny podmiot tj. klub sportowy [...] i nr [...] z dnia 22.07.2016 o zmianie w/w pozwolenia na budowę; 2) uchylenie w całości wszystkich w/w decyzji; 3) wstrzymanie w całości wykonania w/w decyzji. A. J. i D. J. zarzucili tym decyzjom, że zostały wydane po przeprowadzeniu postępowań administracyjnych, w których bez własnej winy nie brali udziału, przez co naruszono dyspozycję art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane i stąd zaistniała przesłanka do wznowienia tych postępowań. W uzasadnieniu wniosku A. J. i D. J. wskazali, że w dniu 26 września 2016 r. w trybie udostępnienia informacji publicznej otrzymali z Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa za pismami znak AU-04.1431.931.2016.MSP i AU-01-3.670.1286.2016PSZ z dnia 21.09.2016r. informację (wraz z kopiami 3 w/w decyzji i skanem planu zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...]) o realizowaniu na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 29.09.2015 r. o pozwoleniu na budowę, bezpośrednio przy południowej granicy ich działki nr [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w K. - N. H. zamierzenia budowlanego pn. "Budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy (...) którego inwestorem po zmianie jest klub sportowy [...]. A. J. i D. J. sformułowali ocenę, że jako właściciele sąsiedniej, bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji działki nr [...] znajdują się niewątpliwie w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, stąd zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 prawa budowlanego powinni być stronami powyższych postępowań administracyjnych. Z pisma Urzędu z dnia 21.09.2016r. wynika, że nie uznano A. J. i D. J. jako strony w/w postępowań, ponieważ nie znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu budowlanego, gdyż taką informację o obszarze oddziaływania obiektu przedłożył Urzędowi projektant tejże inwestycji. A. J. i D. J. podnieśli dalej, że w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. odmówiono im wglądu do tej opinii jak i do wszelkiej dokumentacji z zakresu ochrony środowiska i wpływu tej inwestycji na sąsiednie tereny. Dopiero artykuł zamieszczony w Dzienniku [...] w dniu 14 września 2016 r. uzmysłowił im na czym przedmiotowa inwestycja w rzeczywistości ma polegać, tzn. że ma tam powstać m. in. tor manewrowy dla kierowców samochodów, motocykli, gokartów i quadów, tor poślizgowy, tor kartingowy i tor szutrowy dla quadów i samochodów z napędem na cztery koła; na tych torach mają być też organizowane motoryzacyjne zawody sportowe, a także inne imprezy i to pewnie głównie w soboty i niedziele. Z planu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że odległość od tych torów do granic działki nr [...], będącej własnością A. J. i D. J., to ok. 12 m. A. J. i D. J. zwrócili uwagę na wpływ ponadnormatywnego hałasu i huku z tych torów, szczególnie kurzu z toru szutrowego przez okrągły tydzień na mieszkańców jakiegokolwiek budynku jednorodzinnego, który miałby być zrealizowany na ich działce. Zachowanie odległości 12 m jest – zdaniem A. J. i D. J. – dobre dla uliczek i ciągów pieszych, ale na pewno nie dla w/w torów, jak i innych obiektów. W projekcie aktualnie procedowanego planu zagospodarowania przestrzennego N. H. [...], obejmującym obydwie w/w działki, działka nr [...] jest przewidziana pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową - symbol MN-15. W ocenie A. J. i D. J. nie można sobie wyobrazić zamieszkania w jednorodzinnym budynku mieszkalnym, położonym w odległości kilkunastu metrów od wyżej opisanych torów ze względu na opisane zagrożenia, stąd stwierdzenie projektanta, iż ich działka nie stanowi obszaru oddziaływania obiektu, jest bezsensowne, stąd też nie znajduje żadnego uzasadnienia pozbawienie ich przymiotu strony w w/w postępowaniach.
Postanowieniem z dnia 10 listopada 2016 r., znak AU-01-1.6740.1.1942. 2016.KMR, Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie na podstawie art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w związku z art. 61a, art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 29.09.2015 r. nr 2448/2015 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. H. przy ul. [...] w K. (sygnatura sprawy: [...]) przeniesioną decyzją nr 365/5/2015 z 06.11.2015 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO sprostowaną postanowieniem z 06.07.2016 r oraz zmienioną decyzją nr 1683/2016 z 22.07.2016 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ skonstatował zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a., a następnie wskazał, że kolejnym etapem badania okoliczności dotyczących uprawnienia do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest kwestia spełnienia przesłanek podmiotowych, czyli czy wnioskujący o wznowienie A. J. oraz D. J. posiadają legitymację do wniesienia ww. podania. W tym kontekście organ przytoczył i wyjaśnił dyspozycję art. 147 k.p.a., jak również – powołując się na orzecznictwo sądowe – przedstawił pogląd, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania – postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie organu z art. 147 k.p.a. wynika bez wątpienia, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia (wniosek o wznowienie) winno pochodzić od strony. Od posiadania legitymacji procesowej zależy m.in. skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania w tym trybie. Art. 147 k.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaś pojęcie strony ma charakter obiektywny i sprawdzalny. Do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest uprawniona strona, która brała udział we wszystkich czynnościach dotyczących postępowania i do której skierowano kwestionowaną decyzję, oraz strona, która dowiedziała się o decyzji dotyczącej jej praw i obowiązków, a nie brała udziału w postępowaniu bądź w niektórych czynnościach istotnych dla rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego ustali, iż wniosek nie pochodzi od strony postępowania, nie może wszcząć postępowania w przedmiocie wznowienia, gdyż naruszałoby to normę prawną określoną w art. 147 k.p.a., który dopuszcza możliwość wznowienia postępowania wyłącznie na wniosek strony. Brak jest także podstaw do odstąpienia od literalnej wykładni ww. przepisu, zwłaszcza, że taka jego wykładnia spójna jest z pozostałymi regulacjami dotyczącymi wznowienia postępowania, tj. art. 148 i 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Organ I instancji wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Celem nowelizacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Ustawodawca wprowadzając do treści ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu", odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Z przepisu tego wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu, zgodnie z art. 3 ust. 20 ww. ustawy Prawo budowlane. Art. 20 ust. 1 pkt 1c ww. ustawy po jej nowelizacji określa, iż do podstawowych obowiązków projektanta należy określenie obszaru odziaływania obiektu. Analiza obszaru oddziaływania wykonana została przez autora projektu, który jest osobą posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem (o którym mowa w art. 12 ust. 7 o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego). W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę nr 2448/2015 z dnia 29.09.2015 r. obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, znajduje się w całości na działce na której został zaprojektowany oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. H. zgodnie z informacją zawartą w projekcie budowlanym przez autora projektu budowlanego, sporządzaną na podstawie powyższej analizy, stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił następnie, że ponownie zbadał zakres obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu, w szczególności pod kątem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że zostały spełnione przepisy dotyczące usytuowania miejsc postojowych oraz miejsca gromadzenia odpadów stałych w stosunku do granic działek budowlanych. Inwestycja nie wpłynie na sposób nasłonecznienia działek sąsiednich ani bezpieczeństwo pożarowe ewentualnej przyszłej zabudowy w sąsiedztwie. W zakresie zarzutów dotyczących hałasu, który zdaniem wnioskujących może powodować uciążliwość dla przyszłych mieszkańców, organ I instancji stwierdził, że zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym cyt.: "Projektowane zamierzenie nie będzie emitorem wibracji ani promieniowania.(...) Ze względu na planowaną funkcję zamierzenia inwestycyjnego – szkoła jazdy – przewidziany jest ruch samochodowy na terenie działki, ale nie przewiduje się przekroczenia poziomu uciążliwości akustycznej." Organ I instancji uznał zapisy projektu budowlanego w zakresie akustyki za wiarygodne i nie znalazł podstaw do ich kwestionowania. Budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Technik Jazdy usytuowana jest w odległości około 12 m od niezabudowanej nieruchomości na działce nr [...] obr[...] jedn. ewid. N. H., której sposób przeznaczenia został zaproponowany w sporządzonym projekcie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego pn: [...] pod zabudowę jednorodzinną MN4. Wobec powyższych ustaleń organ doszedł do wniosku, iż planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskującego o wznowienie postępowania, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości, wobec czego wnioskującym o wznowienie A. J. oraz D. J. nie przysługiwał ani nie powinien był przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Skoro w przedmiotowym postępowaniu brak było przepisów techniczno-budowalnych, które mogłyby w związku z planowaną inwestycją wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości będącej współwłasnością wnioskujących, to w związku z tym, nie może być mowy o obszarze oddziaływania obiektu na działkę nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. H., a tym samym brak jest podstaw do uznania wnioskodawców za stronę postępowania. Wobec ustalenia, że z wnioskiem wystąpili A. J. oraz D. J., nie będący stronami w sprawie, organ nie badał, czy zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a. pkt 4, tj. czy strona z własnej winy, lub bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, albowiem kwestia winy, lub jej braku, rozpatrywana jest dopiero na etapie wznowionego postępowania, po ustaleniu, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpiła strona, z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a., po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, którego wydanie w niniejszej sprawie jest, z przyczyn wskazanych wyżej, niedopuszczalne.
Pismem z dnia 28 listopada 2016 r. A. J. i D. J. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa do Wojewody Małopolskiego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie, że wnoszący zażalenie nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę placu manewrowego dla Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budowa studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., podczas gdy jako współwłaściciel działki nr [...] obr. [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego posiada przymiot strony; 2) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla ustalenia obszaru oddziaływania ma znaczenie fakt, że działka wnoszącego zażalenie jest niezabudowana i w nieobowiązującym w chwili wydawania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie, planie miejscowym ma przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną. Nadto w zażaleniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego polegające na odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy wnoszący zażalenie jako właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia budowlanego bez własnej winy nie wziął udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. A. J. i D. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. Klub Sportowy [...] w K. ustosunkował się do zażalenia A. J. i D. J., wskazując na jego niedopuszczalność (z uwagi na brak prawidłowego pełnomocnictwa). Ponadto Klub Sportowy [...] w K. przedstawił stanowisko, że organ słusznie odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na nieposiadanie przez żalących się przymiotu strony w postępowaniu pierwotnym. W ocenie Klubu Sportowego [...] w K. ich działanie nie stanowi ochrony rzekomych praw, a jest jedynie działaniem stanowiącym nadużycie prawa. W tym kontekście powołano też art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.
Postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., znak WI-I.7840.4.43.2016.MG, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2016 r., znak AU-01-1.6740.1.1942. 2016.KMR.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji przytoczył art. 145 § 1 k.p.a. i wskazał, że zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o wznowienie postępowania wniesionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które odmawia wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wtedy, gdy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę postępowania. Odmowa wznowienia postępowania dotyczy tylko interesu prawnego podmiotu, występującego z wnioskiem o wznowienie i nie ma mowy o interesie prawnym innych podmiotów. W zwykłym postępowaniu wyjaśnienia, komu przyznać przymiot strony, winny nastąpić jeszcze przed zawiadomieniem odpowiednich osób o jego wszczęciu. Tym bardziej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym kontroli nie istnieją przeszkody do dokonania takiego procesu już na etapie wstępnym oraz zasygnalizowania jego wyników przez wydanie aktów administracyjnych, o których mowa w art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Dalej Wojewoda Małopolski podał, że w kwestii prawidłowości usytuowania miejsc postojowych i studni stwierdzono brak wpływu przedmiotowej inwestycji na zagospodarowanie, w tym zabudowę działki skarżącego - nr [...]. Na rysunku nr A0.0 zagospodarowania terenu projektu zamiennego z 2016 r. stwierdzono 15 miejsc postojowych, które odległe są od działki skarżącego o ponad 80 m - co pozostaje w zgodzie z § 19 Rozporządzenia (odległość 5-60 miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym: min. 10 m; odległość 5-60 miejsc postojowych od granicy działki budowlanej: min 6m). Projektowana studnia (jako uzbrojenie terenu w wodę), w niezmienionej lokalizacji w stosunku do projektu podstawowego, usytuowana jest z zachowaniem przepisowych odległości od sąsiednich działek budowlanych - od działki nr [...] skarżącego o ponad 130 m (zgodnie z § 31 Rozporządzenia). W ocenie Wojewody Małopolskiego usytuowanie planowanej inwestycji bezspornie nie powoduje oddziaływania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb na działkę skarżącego. Projektowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] w rozumieniu obowiązujących przepisów, co przesądza o oczywistym braku przymiotu strony skarżącego jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, w postępowaniu dotyczącym wydania kwestionowanej decyzji nr [...] pozwolenia na budowę z 29.09.2015 r.
Pismem z dnia 17 marca 2017 r. A. J. wniósł skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę placu manewrowego dla Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., podczas gdy jako współwłaściciel działki nr [...] obr. [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego posiada przymiot strony. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu także naruszenie przepisów postępowania: art. 145 §1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy skarżący jako właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia budowlanego, bez własnej winy nie wziął udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że legitymuje się interesem prawym uprawniającym do udziału w postepowaniu w sprawie pozwolenia na budowę; jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i jako taki jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę placu manewrowego dla Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obr. [...]. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji pobieżnie przeanalizowały pojęcie obszaru odziaływania obiektu budowlanego. W szczególności organ II instancji nie wskazał wyczerpująco w uzasadnieniu postanowienia jakie obiekty budowlane o jakich parametrach i w jakiej ilości, a także jak rozmieszczone na projekcie zagospodarowania, objęte są zamierzeniem budowlanym ograniczając się jedynie do wspomnianych w zażaleniu miejsc postojowych i studni. W szczególności nie przeanalizowano wpływu placu manewrowego na obszar otaczający teren inwestycji. Skarżący jako niebędący stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma wglądu w dokumentację projektową i nie może zadbać w ten sposób o ochronę swojego prawa własności. Tymczasem merytoryczna część uzasadnienia postanowienia zawarta na str. 3 tego aktu ma dwa akapity. Takie uzasadnienie prawne i faktyczne uchybia zasadzie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania. Skarżący argumentuje dalej, że pomimo zarzutów zażalenia w postanowieniu II instancji również nie sprecyzowano jakiego rodzaju studnia została określona w temacie zamierzania budowlanego, a to również ma wpływ na występowanie ograniczeń w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie bowiem z treścią § 31 ust. 1 cyt. rozporządzenia "Odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić – licząc od osi studni – co najmniej: 1) do granicy działki – 5 m, 2) do osi rowu przydrożnego – 7,5 m, 3) do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń - 15 m, 4) do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód – 30 m, 5) do nieutwardzonych wybiegów dla zwierząt hodowlanych, najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji lokalnej bez urządzeń biologicznego oczyszczania ścieków oraz do granicy pola filtracyjnego – 70 m. Skarżący powołał się też na zawarty w zażaleniu zarzut, że niewłaściwym było badanie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości działki [...] przez pryzmat ustaleń planu miejscowego nieobowiązującego w chwili wydawania decyzji kończącej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ administracyjny działający w trybie wznowienia postępowania powinien oceniać stan sprawy z chwili wydania decyzji kończącej postępowanie, a nie z chwili obecnej. W ocenie skarżącego, nie wystarczy samo stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła obszar oddziaływania inwestycji. W szczególności podkreślenia wymaga fakt, że "plac manewrowy dla ośrodka doskonalenia techniki jazdy" oznacza w istocie tor wyścigowy. Doskonalenie techniki jazdy nie polega bowiem na wykonywaniu manewrów parkingowych charakterystycznych dla kursów wymaganych w celu przygotowania do egzaminu na prawo jazdy tylko na symulacji realnych sytuacji drogowych w warunkach zachowania bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Innymi słowy inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, dotyczy toru do jazdy z dużymi prędkościami. Zdaniem skarżącego niezwykle istotne jest również to, że przepis § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) dotyczy "torów wyścigowych lub próbnych dla pojazdów mechanicznych", co oznacza, że inwestycja projektowana w sprawie, w której o przymiot strony ubiega się skarżący, stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że przed jej wydaniem powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, z której wynikałoby oddziaływanie na działkę skarżącego. Oddziaływanie takie wynikać może choćby ze względu na hałas towarzyszący manewrom charakterystycznym dla doskonalenia techniki jazdy. Skarżący zwrócił też uwagę na okoliczność, że obsługa komunikacyjna jego działki i terenu inwestycji odbywa się z tej samej drogi. Zarzuty skargi zostały rozwinięte w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 14 lipca 2017 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, wskazując w szczególności, że ewentualne zwiększenie ruchu samochodowego w okolicach, w których położona jest działka strony skarżącej, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania, bowiem świadczy jedynie o istnieniu interesu faktycznego po stronie skarżącego, którego istnienie nie uzasadnia kwalifikacji zainteresowanego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, a nie ocenę przyszłego funkcjonowania całego przedsięwzięcia. Analizując ewentualne oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiednie ustalono, że projektowane 15 miejsc postojowych oddalone jest od nieruchomości skarżącego o ponad 80 m (zgodnie z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość winna wynosić odpowiednio 10 m – od okien pomieszczeń budynków mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi lub 6 m – od granicy działki budowlanej). Również projektowana studnia znajduje się w odległości od działki skarżącego ponad 130 m (zgodnie z § 31 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – odległość ta winna wynosić od granicy działki min. 5 m). W ocenie organu zarówno usytuowanie miejsc postojowych, jak również studni pozostaje bez wpływu na zagospodarowanie, w tym zabudowę działki skarżącego nr [...].
Wyrokiem z 14 lipca 2017 r., sygn. II SA/Kr 529/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 7 lutego 2017 r., znak: WI-I.7840.4.43.2016.MG, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w pkt II. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że zaskarżone postanowienie jawi się jako wadliwe już z tej przyczyny, że jest zrelatywizowane do trzech postępowań jurysdykcyjnych i trzech decyzji ostatecznych. W sentencji postanowienia wymieniono bowiem: 1) decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29 września 2015 r. nr 2448/2015 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...]. ewid. N. H. przy ul. [...] w K. 2) decyzję nr 365/5/2015 z 6 listopada 2015 r. przenoszącą decyzję o pozwoleniu na budowę; 3) decyzję nr 1683/2016 z 22.07.2016 r. o zmianie pozwolenie na budowę. W ocenie tegoż sądu, takie "zbiorcze" rozstrzygnięcie w założeniu nie mieści się – z przyczyn wcześniej omówionych – w ustawowej konstrukcji wznowienia postępowania administracyjnego. Już to przesądza o naruszeniu art. 149 § 3 kp.a. i uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
Zdaniem sądu pierwszej instancji ponieważ ocena co do legitymacji procesowej skarżącego nie została sformułowana przez organy administracji prawidłowo, tj. w odniesieniu konkretnego postępowania i z uwzględnieniem zróżnicowanych przepisów determinujących status strony – nie poddaje się ona kontroli sądowej; niepodobna zatem na obecnym etapie przesądzić o istnieniu bądź braku wspomnianej legitymacji. W ocenie WSA, głębszego wyjaśnienia wymaga w szczególności kwestia uciążliwości akustycznej inwestycji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenia Klub Sportowy [...] w K. – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji w wyniku błędnego uznania, że organy administracji naruszyły następujące przepisy K.p.a., tj.: art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w zw. z art. 61a i art. 147 w sposób mający wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie do naruszenia tych przepisów przez organy nie doszło, co winno przesądzić o oddaleniu skargi; nadto żądanie wznowienia zostało zgłoszone przez osobę niebędący stroną postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa polegające na uznaniu zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z 7 lutego 2017 r. i postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 10 listopada 2016 r. jako nieodpowiadającego przepisom prawa
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z 7 lutego 2017 r. i postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 10 listopada 2016 r. i stwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania bez wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej
- art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do faktu udziału i stanowiska uczestnika postępowania, w szczególności dotyczącego braku zasadności twierdzeń skarżących, braku oddziaływania inwestycji skarżącego na inne nieruchomości stwierdzonej prawomocnym orzeczeniem sądu.
Z uwagi na powyższe wniesiono o: uchylenie ww. wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy, wbrew twierdzeniom sądu pierwszej instancji, dokonały oceny oddziaływania inwestycji uczestnika na inne nieruchomości, w tym nieruchomość skarżących. Tym samym nawet ewentualne uchybienia w zakresie uzasadnienia postanowienia czy gromadzenia dowodów pozostają w świetle zebranej dokumentacji przez organ jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez WSA w Krakowie.
Na rozprawę wyznaczoną na 25 sierpnia 2022 r. zgłosił się jedynie pełnomocnik Stowarzyszenia, który wyjaśnił, że Spółka [...] sp. z o.o., na którą przeniesiono pozwolenia na budowę, jest poddzierżawcą gruntów, na których zrealizowana jest inwestycja, a Stowarzyszenie jest dzierżawcą gruntów od Miasta Kraków na czas nieoznaczony.
Wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2746/19, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Klub Sportowy "[...]" z/s w K. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 529/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka nieważnościowa z art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Judykatura jest zgodna, że nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., III FSK 2822/21, CBOSA.nsa.gov.pl). Ponadto o "pozbawieniu możności obrony swych praw" można mówić wówczas, gdy zaistniałe uchybienie procesowe godzi bezpośrednio w uprawnienia danej osoby, która już jest stroną postępowania. Pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę postępowania polega na tym, że strona, na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części. Jakkolwiek generalnie przyjmuje się, że pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie należy tego wiązać wyłącznie z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu, to generalnie można przyjąć, że pozbawienie strony możności obrony jej praw stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma natomiast znaczenia, czy pozbawienie strony możności obrony jej praw mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, czy też nie (por.: wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., I OSK 746/10, CBOSA.nsa.gov.pl). O pozbawieniu strony możności obrony swoich praw można mówić w szczególności wtedy, gdy uchybienie procesowe sądu będzie godzić bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Chodzi przy tym o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw (vide: postanowienie NSA z dnia 31 października 2014 r., II GSK 2518/14; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., I OSK 3138/18, CBOSA.nsa.gov.pl). W doktrynie wskazuje się, że wskazana podstawa nieważności postępowania oznacza "pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części na skutek wad procesowych sądu lub strony przeciwnej" (por. B. Dauter (w), B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el 2021, komentarz do art. 183).
W realiach przedmiotowej sprawy sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że decyzją z 14 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa przeniósł źródłowe pozwolenia na budowę spornej inwestycji (decyzja nr 2448/2015) ze Stowarzyszenia na [...] sp. z o.o. S.K. (k.102 akt administracyjnych). Niesporne zatem jest, że to tej spółce przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku A. J. oraz D. J. o wznowienie postępowań, w tym zakończonego m. in. źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę. Spółka [...] sp. z o.o. S.K. powinna zatem być uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony (art. 33 § 1 Ppsa). Skoro zaś niesporne jest, że sąd pierwszej instancji nie zawiadomił tej Spółki o toczącym się postępowaniu, to jako uczestnik na prawach strony została ona pozbawiona możności obrony swych praw.
Z powyższych względów zaskarżony wyrok, niezależnie od wywiedzionych przez Stowarzyszenie podstaw kasacyjnych, podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała bowiem, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie, zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
Rozpoznając - po raz drugi - skargę A. J., WSA w Krakowie jest też związany treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W nawiązaniu do przywołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 maja 2018r., sygn. IV SA/Po 348/18 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z zaleceniem NSA tut. Sąd Wojewódzki doręcza odpis niniejszego wyroku wraz ze sporządzonym z urzędu pisemnym uzasadnieniem oraz z pouczeniem o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia skargi kasacyjnej - także Spółce [...] sp. z o.o. S.K. z siedzibą w K., jako uczestnikowi niniejszego postępowania sądowego.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia Wojewody Małopolskiego z 7 lutego 2017 r., utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o odmowie wznowienia postępowania "w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr 2448/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Fundacji M. K. "Bezpieczna Droga" zamierzenia budowlanego: budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.; przeniesioną decyzją nr 365/5/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2015 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO - na rzecz nowego inwestora: Klub Sportowy "[...]" (powinno być Klub Sportowy [...]); sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z 6 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO oraz zmienioną decyzją nr 1683/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO".
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Pismem z dnia 5 października 2016 r. A. J. i D. J. złożyli – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i art. 152 ust. 1 k.p.a. – wniosek o: 1) wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr 2448/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29.09.2015 znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budowa studni i odwodnienia liniowego" oraz dwóch kolejnych, powiązanych z nią decyzji a to nr 365/5/2015 z dnia 06.11.2015 przenoszącej uprawnienia na inny podmiot tj. klub sportowy [...] i nr [...] z dnia 22.07.2016 o zmianie w/w pozwolenia na budowę; 2) uchylenie w całości wszystkich w/w decyzji; 3) wstrzymanie w całości wykonania w/w decyzji.
A. J. i D. J. zarzucili tym decyzjom, że zostały wydane po przeprowadzeniu postępowań administracyjnych, w których bez własnej winy nie brali udziału, przez co naruszono dyspozycję art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane i stąd zaistniała przesłanka do wznowienia tych postępowań. W uzasadnieniu wniosku A. J. i D. J. wskazali, że w dniu 26 września 2016 r. w trybie udostępnienia informacji publicznej otrzymali z Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. za pismami znak AU-04.1431.931.2016.MSP i AU-01-3.670.1286.2016PSZ z dnia 21.09.2016r. informację (wraz z kopiami 3 w/w decyzji i skanem planu zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...]) o realizowaniu na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 29.09.2015 r. o pozwoleniu na budowę, bezpośrednio przy południowej granicy ich działki nr [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w K. - N. H. zamierzenia budowlanego pn. "Budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy (...) którego inwestorem po zmianie jest klub sportowy [...]
A. J. i D. J. sformułowali ocenę, że jako właściciele sąsiedniej, bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji działki nr [...] znajdują się niewątpliwie w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, stąd zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 prawa budowlanego powinni być stronami powyższych postępowań administracyjnych.
Z pisma Urzędu z dnia 21.09.2016r. wynika, że nie uznano A. J. i D. J. jako strony w/w postępowań, ponieważ nie znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu budowlanego, gdyż taką informację o obszarze oddziaływania obiektu przedłożył Urzędowi projektant tejże inwestycji. A. J. i D. J. podnieśli dalej, że w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa odmówiono im wglądu do tej opinii jak i do wszelkiej dokumentacji z zakresu ochrony środowiska i wpływu tej inwestycji na sąsiednie tereny. Dopiero artykuł zamieszczony w Dzienniku [...] w dniu 14 września 2016 r. uzmysłowił im na czym przedmiotowa inwestycja w rzeczywistości ma polegać, tzn. że ma tam powstać m. in. tor manewrowy dla kierowców samochodów, motocykli, gokartów i quadów, tor poślizgowy, tor kartingowy i tor szutrowy dla quadów i samochodów z napędem na cztery koła; na tych torach mają być też organizowane motoryzacyjne zawody sportowe, a także inne imprezy i to pewnie głównie w soboty i niedziele. Z planu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że odległość od tych torów do granic działki nr [...], będącej własnością A. J. i D. J., to ok. 12 m. A. J. i D. J. zwrócili uwagę na wpływ ponadnormatywnego hałasu i huku z tych torów, szczególnie kurzu z toru szutrowego przez okrągły tydzień na mieszkańców jakiegokolwiek budynku jednorodzinnego, który miałby być zrealizowany na ich działce.
Zachowanie odległości 12 m jest – zdaniem A. J. i D. J. – dobre dla uliczek i ciągów pieszych, ale na pewno nie dla w/w torów, jak i innych obiektów. W projekcie aktualnie procedowanego planu zagospodarowania przestrzennego N. H. P. - I. P., obejmującym obydwie w/w działki, działka nr [...] jest przewidziana pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową - symbol MN-15. W ocenie A. J. i D. J. nie można sobie wyobrazić zamieszkania w jednorodzinnym budynku mieszkalnym, położonym w odległości kilkunastu metrów od wyżej opisanych torów ze względu na opisane zagrożenia, stąd stwierdzenie projektanta, iż ich działka nie stanowi obszaru oddziaływania obiektu, jest bezsensowne, stąd też nie znajduje żadnego uzasadnienia pozbawienie ich przymiotu strony w w/w postępowaniach.
Sąd dostrzega, że kwestia momentu badania przymiotu strony postępowania w wypadku powołania we wniosku o wznowienie podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. budzi kontrowersje w judykaturze.
Jeden z poglądów przyjmuje stanowisko, że badanie przymiotu strony każdocześnie może się odbywać już na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie, co skutkowałoby – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w przypadku, gdy wniosek nie pochodzi od strony. Stanowisko to znajduje uzasadnienie m. in. w redakcji art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i 147 K.p.a., z których da się wyinterpretować, że wznowienie może nastąpić, o ile pominięta w postępowaniu została strona. Za możliwością weryfikacji tej kwestii na etapie wstępnym przemawiają względy celowości, a konkretnie ekonomiki postępowania, bowiem w takim wypadku organ administracji publicznej posiadając wniosek pochodzący od podmiotu niebędącego stroną jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego na etapie wstępnym z udziałem wszystkich jego stron (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 421/15, Lex Omega nr 1948842; w Warszawie, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1008/13, Lex Omega nr 1468414).
Aktualnie jednak przeważający jest pogląd przeciwny, sprowadzający się do stwierdzenia, że w wypadku przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., weryfikacja przymiotu strony może się odbywać dopiero w trakcie wznowionego postępowania. W myśl tego poglądu we wstępnej fazie postępowania nie bada się przesłanek wznowieniowych. Tym bardziej w sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badanie jego legitymacji procesowej może być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych np. w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny takich przesłanek przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje jeszcze oceny trafności motywów zawartych we wniosku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11, Lex Omega nr 1337356; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, Lex Omega nr 1219080; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09, Lex Omega nr 953022; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, Lex Omega nr 597851 oraz z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1077/07, Lex Omega nr 509191, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 972/16, Lex Omega nr 2162447; w Białymstoku, z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 599/16, Lex Omega nr 2165449; w Gliwicach, z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 259/16, Lex Omega nr 2098267 oraz z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 131/16, Lex Omega nr 2120533; w Poznaniu, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 542/15, Lex Omega nr 1932844). Za przyjęciem tego zapatrywania przemawia z kolei fakt, że kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu przez podmiot wnoszący o wznowienie dotyka istoty sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw legitymacji co powoduje, iż powinna być zbadana w toku postępowania, z udziałem wszystkich stron, a nie na etapie wstępnej weryfikacji wniosku.
Przymiot strony w przypadku wniosku powołującego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ściśle wiąże się samą przyczyną wznowienia, tj. pominięciem strony bez jej winy, ta zaś – co wynika z art. 149 § 2 K.p.a. – może być badana we wznowionym postępowaniu, przeprowadzonym przez właściwy organ na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Wnioskodawca w tym wypadku jest stroną postępowania z tej przyczyny, że żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny (art. 28 K.p.a.), a tym interesem jest wykazanie, że jako strona został bez własnej winy pominięty. Rozstrzygnięcie, czy istotnie służył mu przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym, winno być przedmiotem badania przez właściwy organ w ramach wznowionego już postępowania. Orzekanie w kwestii legitymacji postanowieniem ogranicza się do przypadków oczywistego jej braku.
Wobec faktu, że wyżej opisane stanowisko nie tylko może zostać wywiedzione z powołanych przepisów prawa z przy użyciu trafnych argumentów, ale nadto znajduje oparcie w przeważającej obecnie linii orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela.
Jedynie dodatkowym motywem przemawiającym za przyjęciem dominującego poglądu jest wzgląd na jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co jest uzasadnione wówczas, gdy spór koncentruje się wokół zagadnień proceduralnych, a nie merytorycznych. Jak wynika z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega w pierwszej kolejności na eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w sprawach indywidualnych. Jednak obok tak rozumianej roli sądów administracyjnych nie sposób pomijać również i tego, że orzecznictwo ma istotny wpływ na kształtowanie praktyki organów administracji. Słusznie też podkreśla się, że jednolitość orzecznictwa organów administracji publicznej jest pożądana chociażby z uwagi na zasadę budzenia zaufania do tychże organów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1378/15, Lex Omega nr 2002572 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 235/15, Lex Omega nr 1682505). Jest rzeczą oczywistą, że osiągnięcie jednolitości orzecznictwa organów administracyjnych nie jest możliwe bez jednoczesnych starań o zachowanie jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestiach proceduralnych. Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznający ponownie niniejszą sprawę, stoi zatem na stanowisku, że przymiot strony, w wypadku wniosku opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należy badać po wznowieniu postępowania. Skoro samo twierdzenie wnioskodawcy, że winien być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, ale został bez swojej winy pominięty, prowadzi do wszczęcia postępowania, tj. jego wznowienia, konsekwentnie należy uznać, że na tymże twierdzeniu opiera się jego formalna legitymacja do udziału w sprawie wznowionej w charakterze strony. Istnieje zatem podmiot posiadający uprawnienie do skutecznego wnioskowania o wznowienie postępowania. Ustalenie w toku wznowionego postępowania, że wnioskodawca - strona w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym - nie posiadał przymiotu strony (w materialnym ujęciu) w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną prowadzi do stwierdzenia, że mimo zasadności wznowienia (wniosek oparty na twierdzeniu o wadzie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. został złożony skutecznie), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie potwierdziła się przesłanka wznowienia (ustalono, że wada, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie wystąpiła). Ustalenie, czy postępowanie jurysdykcyjne zwyczajne było wadliwe (dotknięte wadą, opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) jest właśnie przedmiotem postępowania prowadzonego po wznowieniu.
W okolicznościach niniejszej sprawy, w kontekście treści wniosku A. J. i D. J. z dnia 5 października 2016 r. o wznowienie oraz mając na uwadze problemy prawne wymagające rozważenia w ramach kontroli postanowienia będącego przedmiotem skargi, należy wyeksponować także dwie cechy wznowienia postępowania administracyjnego.
Pierwsza z nich polega na tym, że ewentualnemu wznowieniu podlega konkretne postępowanie w konkretnej, jednostkowej sprawie administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną – i do takiego też postępowania musi być zrelatywizowane pozytywne bądź negatywne rozstrzygnięcie (postanowienie) z art. 149 § 1 lub § 3 K.p.a.
Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje łącznego czy też zbiorczego orzekania o wznowieniu lub odmowie wznowienia kilku postępowań administracyjnych. Konsekwentnie też art. 151 K.p.a. stanowi o uchyleniu (odmowie uchylenia) jednej decyzji – decyzji ostatecznej, zwanej tam "dotychczasową". Rozstrzygnięcie z art. 151 K.p.a. w założeniu nie mogłoby zatem odnosić się do kilku decyzji ostatecznych.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że nie można łącznie czy też zbiorczo orzekać o wznowieniu lub odmowie wznowienia kilku postępowań administracyjnych, które dotyczą różnych spraw w ujęciu materialnoprawnym.
Odnosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie jawi się jako wadliwe już z tej przyczyny, że jest zrelatywizowane do trzech postępowań jurysdykcyjnych i trzech decyzji ostatecznych. W sentencji postanowienia wymieniono bowiem: 1) decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29.09.2015 r. nr 2448/2015 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. H. przy ul. [...] w K.; 2) decyzję nr 365/5/2015 z 06.11.2015 r. przenoszącą decyzję o pozwoleniu na budowę; 3) decyzję nr 1683/2016 z 22.07.2016 r. o zmianie pozwolenie na budowę.
W ocenie Sądu, takie "zbiorcze" rozstrzygnięcie w założeniu nie mieści się w ustawowej konstrukcji wznowienia postępowania administracyjnego. Już to przesądza o naruszeniu art. 149 § 3 K.p.a. i uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
Dodać należy, że odrębność ww. spraw (sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, sprawy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę i sprawy zmiany pozwolenia na budowę) uległa zatarciu również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przykładowo, na stronie 3 w drugim akapicie organ formułuje w odniesieniu do skarżącego konkluzję o oczywistym braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji nr 2448/2015 z 29.09.2015 r. o pozwoleniu na budowę, a argumentacja mająca prowadzić do tej konkluzji odwołuje się do projektu zamiennego z 2016 r. (poprzedni akapit).
Wniosek (podanie z dnia 5 października 2016 r. o wznowienie) A. J. i D. J. dotyczył w istocie kilku spraw, z których każdą organ powinien uczynić przedmiotem rozpoznania w stosownym trybie. Warto przy tym zauważyć, że w odnośnym przypadku składa się tak, że właściwy we wszystkich sprawach jest ten sam organ, ale mogłoby też zdarzyć inaczej – np. gdyby w którejś ze spraw było uprzednio wniesienie odwołanie, to w tej sprawie do rozstrzygnięcia kwestii wznowienia właściwy byłby inny organ, tj. organ odwoławczy (art. 150 § 1 K.p.a.). Okoliczność, że przedmiotowe sprawy na obecnym etapie mogłyby należeć do właściwości różnych organów, utwierdza w przekonaniu o ich autonomii.
Ponieważ ocena co do legitymacji procesowej skarżącego nie została sformułowana przez organy administracji prawidłowo, tj. w odniesieniu konkretnego postępowania i z uwzględnieniem zróżnicowanych przepisów determinujących status strony – nie poddaje się ona kontroli sądowej; niepodobna zatem na obecnym etapie przesądzić o istnieniu bądź braku wspomnianej legitymacji.
Te okoliczności pozwalają jednak stwierdzić, że kwestia legitymacji procesowej skarżącego (ściśle biorąc - wnioskodawców) nie nadaje się do rozstrzygnięcia na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego i powinna być zbadana na etapie postępowania wznowionego – przynajmniej gdy idzie o postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.
Sąd stoi na stanowisku, że w razie powołania się na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ wprawdzie może wydać postanowienie odmowne z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., ale tylko wtedy, gdy już z samego wniosku w sposób ewidentny i niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że składa go podmiot niebędący stroną.
W odnośnych sprawach taka sytuacja nie zachodzi, o czym świadczy także uzasadnienie zapadłych postanowień (zwłaszcza postanowienia organu pierwszej instancji), w których uznano potrzebę ponownego zbadania obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu.
W ocenie Sądu, głębszego wyjaśnienia wymaga w szczególności kwestia uciążliwości akustycznej inwestycji. Organ I pierwszej instancji przytoczył w tym zakresie twierdzenia zawarte w projekcie budowlanym, z których wynika, że nie przewiduje się przekroczenia poziomu uciążliwości akustycznej ze względu na funkcję zamierzenia budowlanego – szkoła jazdy, co jednak w świetle okoliczności przytaczanych przez stronę skarżącą może budzić wątpliwości.
Odnosząc się do argumentacji prawnej zawartej w postanowieniu organu pierwszej instancji należy dodać, że wznowienie postępowania w obliczu nieprzesądzonego jeszcze statusu wnioskodawcy jako strony nie narusza podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zarówno w postępowaniu w trybie zwykłym (gdzie ma ewentualne zastosowanie art. 61a K.p.a.), jak i w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym (gdzie ma ewentualne zastosowanie art. 149 § 3 K.p.a.) dopuszcza się podjęcie czynności jurysdykcyjnych właśnie po to, by wątpliwości związane ze statusem wnioskodawcy rozstrzygnąć z zachowaniem standardów proceduralnych właściwych sformalizowanemu postępowaniu.
Trzeba w tym miejscu również uwypuklić, że postępowanie nadzwyczajne, prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, dzieli się na dwa etapy.
W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady – w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie – że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione – zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej.
Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego. Organ zobligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ustawodawca w treści art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej powiązał ze wszystkimi przesłankami wznowienia, nie wyłączając art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Podsumowując należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy – i co jest niewątpliwe - wnioskujący o wznowienie A. J. oraz D. J. twierdzą, iż bez własnej winy nie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 29.09.2015 r. nr 2448/2015 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. H. przy ul. [...] w K.) oraz że winien im przysługiwać przymiot strony, a z wnioskiem o wznowienie wystąpili w określonym terminie i wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, właściwy organ jest zobligowany do wznowienia postępowania celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero przeprowadzone we wznowionym postępowaniu dodatkowe ustalenia pozwolą na ocenę istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i – w okolicznościach niniejszej sprawy - ocenę kwestii dotyczącej obszaru oddziaływania obiektu budowlanego – placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K. oraz jego uciążliwości akustycznej.
W sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawców i badanie ich legitymacji procesowej może być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Za przyjęciem tego zapatrywania przemawia fakt, że kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu przez podmiot wnoszący o wznowienie dotyka istoty sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw legitymacji co powoduje, iż powinna być zbadana w toku postępowania, z udziałem wszystkich stron, a nie na etapie wstępnej weryfikacji wniosku.
Należy zatem ocenić jako błędny pogląd wyrażony przez Wojewodę Małopolskiego w zaskarżonym postanowieniu, a także stanowisko organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien rozpoznać wniosek (podanie A. J. i D. J. z dnia 5 października 2016 r.) z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności z uwzględnieniem zasady, że ocena legitymacji procesowej wnioskodawców oraz rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania muszą być zrelatywizowane do konkretnej sprawy zakończonej decyzją ostateczną; nie mogą zatem dotyczyć łącznie kilku spraw, w których zapadły odrębne decyzje ostateczne.
Zatem organ wznowi - na wniosek A. J. i D. J. - postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr 2448/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K..
Nadto organ wyjaśni i rozważy wniosek A. J. i D. J. z dnia 5 października 2016 r. o wznowienie w zakresie, w jakim odnosi się do decyzji nr 365/5/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2015 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO przenoszącej pozwolenie na budowę - na rzecz nowego inwestora: Klub Sportowy [...]" (powinno być Klub Sportowy [...]) oraz do dotyczącego sprostowania postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 6 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.5.417.2015.EKO, a także do decyzji zmieniającej nr 1683/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 lipca 2016 r. znak: AU-01-3.6740.1.1134.2016.EKO.
W razie wątpliwości organ wyjaśni u wnioskodawców zakres wniosku (czy dotyczy tylko decyzji pozwolenia na budowę, czy także innych aktów wskazanych w tym wniosku), a następnie podejmie stosowne kroki procesowe również w szerszym zakresie wniosku, niż niebudzący wątpliwości zakres dotyczący wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr 2448/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2015 r. znak: AU-01-3.6740.1.1827.2015.EKO, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.
Powyższa ocena prawna zawiera odniesienie się do części zarzutów skargi. Zważywszy na stwierdzone uchybienia co do samego sposobu rozstrzygnięcia kwestii wznowienia postępowania, odniesienie się do zarzutów skargi w pozostałym zakresie byłoby obecnie przedwczesne; dotyczy to również zarzutu nawiązującego do ewentualnej kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jego uchylenie stało się konieczne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego A. J. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika, w wysokości 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.