SA/Sz 1796/03

SA/Sz 1796/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-05-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Henryk Dolecki /sprawozdawca/
Iwona Tomaszewska /przewodniczący/
Kazimierz Maczewski
Symbol z opisem
607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - P.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Pracy A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa zarządu gruntu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Pracy A. kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1 i art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127), po rozpoznaniu wniosków Spółdzielni Pracy A. z dnia [...] i [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. dotyczącej wygaśnięcia dla Spółdzielni Pracy A. prawa zarządu gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] nr [...] i wskazanie, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem prawa - utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak: [...].
W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w przedmiocie wygaśnięcia dla Spółdzielni Pracy prawa zarządu gruntu położonego w [...] przy ulicy [...] nr [...] ograniczając się do wskazania, że wymieniona decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem prawa. Od tej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył likwidator Spółdzielni Pracy A., zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 kpa. Wskazał też, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana bez podstawy prawnej i w związku z tym brak było ustawowych przesłanek pozbawienia Spółdzielni Pracy A. posiadanego przez nią tytułu prawnego do nieruchomości przy ulicy [...].
Zdaniem strony skarżącej nie przekonuje uzasadnienie decyzji w którym organ stwierdza się, że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. W dacie wydania decyzji z dnia [...] r. Spółdzielni Pracy A. nie przysługiwało prawo zarządu, ale prawo użytkowania, które nie przekształciło się w prawo zarządu. Skoro kwestionowaną decyzją wygaszono prawo nieistniejące, to jest to równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Strona podniosła również, że fakt zawłaszczania przez inną spółdzielnię przedmiotowej nieruchomości nie oznacza jeszcze, że stała się ona zbędna dla spółdzielni bezprawnie wyzutej z posiadania.
Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przesłanki w oparciu o które została wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. jak i pogląd prawny wyrażony w tej decyzji pozostają w dalszym ciągu aktualne. Ograniczenie się do stwierdzenia przez kolegium, że decyzja Prezydenta z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa było wynikiem ustalenia, że od dnia jej wydania do chwili rozpoznawania sprawy w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności upłynął okres co najmniej 10 lat, co w związku z przyjętą podstawą wydania decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), przy jednoczesnym braku zdaniem kolegium innych przesłanek stwierdzenia nieważności musiało skutkować wydaniem decyzji o takiej właśnie treści.
W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały, jak podnosi to strona, przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa arf. 156 § 1 pkt 2 kpa Wprawdzie żaden z przepisów powołanych na wstępie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nie może w istocie stanowić podstawy prawnej dla wydawanej decyzji tym bardziej, że niektóre z przepisów powołanych w tej decyzji faktycznie nie istniały w czasie jej wydania, to taki stan rzeczy mimo swej wadliwości nie oznacza jeszcze, że wskazana decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
Wydanie decyzji bez podstawy prawnej można ma miejsce tylko wówczas, gdy podstawa taka nie istnieje w ogóle w systemie norm prawa powszechnie obowiązującego, to znaczy gdy w przepisach prawa regulujących daną sferę stosunków brak jest przepisu prawnego stanowiącego podstawę dla wydania określonej decyzji. Decyzja, która nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej nie jest uznawana w takich warunkach za decyzję bez podstawy prawnej, a dotknięta jest jedynie wadą z racji naruszenia warunków formalnych decyzji o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa. W takim wypadku podstawa decyzji istnieje, brak jest tylko jej prawidłowego powołania .
W świetle tego poglądu, przyjętego w orzecznictwie NSA i doktrynie, nie ulega wątpliwości że choć Prezydent Miasta w decyzji z dnia [...] r. nie powołał prawidłowo podstawy prawnej dla wydanej przez siebie decyzji, to podstawa taka w chwili orzekania istniała, a stanowił ją przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem w stosunku do gruntów stanowiących własność gminy zarząd gminy mógł orzec o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na okres nie oznaczony lub przed upływem tego okresu, na który został ustanowiony w razie stwierdzenia, że nieruchomość jest w całości lub w części zbędna zarządcy bądź jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem.
Powołany przepis dotyczył zarządu, ale na mocy art. 8 ustawy z dnia 29.09.1990 r, o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) do użytkowania stosowało się wprost przepisy dotyczące zarządu. W tej sytuacji wygaszenie prawa zarządu było błędne, ale tylko z formalnego punktu widzenia, a naruszenie to mogło być jedynie przedmiotem uchybień formalnych rozpatrywanych pod kątem naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Wygaszenie prawa zarządu nie jest więc, jak podnosi likwidator Spółdzielni Pracy A., wygaszeniem prawa nie istniejącego, lecz wygaszeniem istniejącego prawa użytkowania przy zastosowaniu zgodnie z wolą ustawodawcy przepisów dotyczących zarządu. W tych warunkach zarzut rażącego naruszenia prawa jest bezzasadny.
Ustosunkowując się do zarzutu strony dotyczącego zawłaszczenia przez Spółdzielnię B. nieruchomości Spółdzielni A. organ wskazał, że kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania przed kolegium, gdyż badając decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. uprawnione jest jedynie do badania zasadności istnienia przesłanek wydania decyzji o wygaszeniu prawa użytkowania (zarządu) na przedmiotowej nieruchomości, w świetle postanowień art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oceniając zasadność decyzji Prezydenta kolegium nie znalazło podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Faktycznym użytkownikiem przedmiotowego gruntu była Spółdzielnia Pracy C., co wskazuje, że dla Spółdzielni Pracy A. grunt ten był zbędny.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożyła Spółdzielnia Pracy A., wnosząc o jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.
Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29.09.1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce m.in. wówczas, gdy organ administracyjny jako podstawę swego działania powołuje w decyzji przepisy, które w ogóle takiego działania nie uzasadniają. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje też, gdy organ administracyjny powoła się na przepisy nie istniejące.
Decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nie oparto na żadnej, istniejącej w dacie wydania tej decyzji podstawie prawnej dającej możliwość pozbawienia Spółdzielni Pracy A. tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...]. Nie uzasadnia tego powołany w decyzji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10.05.1990r., Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż przepis ten nie odnosi się do prawa użytkowania nieruchomości wykonywanego przez osoby prawne, lecz stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Natomiast powołane w decyzji z dnia [...] r. przepisy art. 1 ust. 40 w brzmieniu ustalonym w art. 41 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29.09.1991r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości to przepisy nie istniejące. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie posiadała bowiem art. 2 ust. 8 (przepis art. 2 został skreślony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29.09.1990r. zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dniem 5.12.1990r.), ani art. 1 ust. 40. Równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej jest podanie w decyzji podstawy prawnej, która nie istnieje bądź w ogóle nie uzasadnia rozstrzygnięcia decyzji. Powołanie złej podstawy prawnej stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997r., zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosunek administracyjnoprawny, w odróżnieniu od stosunków prawnych kształtowanych na gruncie prawa cywilnego, cechuje się brakiem równości stron i podporządkowanie podmiotów prawa organowi administracji publicznej. Każde działanie organu musi opierać się na konkretnej podstawie prawnej wynikającej z obowiązujących przepisów. Z tych względów podniesiony przez stronę skarżącą zarzut wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. bez podstawy prawnej był uzasadniony.
Poza tym należy stwierdzić, że powołany przez organ art. 35 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., ponieważ w dacie wydania tej decyzji art. 35 cytowanej ustawy nie był podzielony na ustępy i stanowił, że w wypadku wydzierżawienia lub wynajmowania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub własność gminy, dotychczasowemu dzierżawcy lub najemcy tego gruntu przysługuje pierwszeństwo w jego otrzymaniu, jeżeli dzierżawił lub najmował ten grunt przez okres dłuższy niż 10 lat". Dlatego decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.
Zarówno w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., jak i utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji z dnia [...] r. wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. została wydana przez organ, który nie posiadał do tego kompetencji. Mimo to nie uznano tego naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej za rażące naruszenie prawa, z czym nie można się zgodzić. Wydanie przez urzędnika powołującego się na upoważnienie Prezydenta decyzji w kwestii należącej do wyłącznej kompetencji kolegialnego organu, jakim był Zarząd Miasta musi zostać uznane za rażące naruszenie prawa.
W dokumentach zebranych przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego brak jest upoważnienia Prezydenta do wydania decyzji z dnia [...] r. przez naczelnika tego wydziału, ponieważ Prezydent nie mógł upoważnić żadnego z podległych mu urzędników do podejmowania takich decyzji, do wydawania których sam nie miał kompetencji. Naczelnik Wydziału Geodezji działał zatem bez upoważnienia Prezydenta, a kwestionowana decyzja jest zatem decyzją osoby nie uprawnionej. Dokument mający pozór dokumentu urzędowego jest faktycznie dokumentem prywatnym, a to stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Z analizy dokumentacji dotyczącej odebrania Spółdzielni Pracy A. gruntu przy ul. [...] w [...] i przekazania go Spółdzielni B. wynika, że Prezydent nie tylko nikogo nie upoważniał do wydania decyzji z dnia [...] r., ale również, że ta decyzja wydana została bez jego wiedzy. Gdyby zamiarem Prezydenta było wygaszenie prawa użytkowania przysługującego Spółdzielni Pracy A., to nie było przeszkód w skierowaniu tej sprawy do Zarządu Miasta celem podjęcia rozstrzygnięcia przez kompetentny organ. Na brak zamiaru po stronie Prezydenta wygaszenia prawa użytkowania przysługującego Spółdzielni Pracy A. i przekazania przedmiotowego gruntu Spółdzielni B. wskazuje również fakt, że nie podpisał on decyzji Zarządu Miasta Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przekazania gruntu Spółdzielni B. Skoro Prezydent był przeciwny przekazaniu tego gruntu Spółdzielni B., to można przyjąć, że nie miał również zamiaru odbierać tego gruntu Spółdzielni Pracy A.
Za rażące naruszenie prawa, którego dopuścił się urzędnik Urzędu Miejskiego powołujący się na upoważnienie Prezydenta wydając decyzję z dnia [...] r. należy uznać również podjęcie takiego rozstrzygnięcia mimo braku w tej dacie decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] prawa własności gruntu położonego przy ul. [...] w [...]. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości upoważniał bowiem zarząd gminy jedynie do wygaszenia zarządu ustanowionego na gruntach będących własnością gminy.
W dacie wydania wskazanej decyzji Spółdzielni Pracy A. nie przysługiwało prawo zarządu, lecz prawo użytkowania. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości grunty należące do gminy będące w dniu wejścia w życie tej ustawy w użytkowaniu osób prawnych, pozostają nadal w użytkowaniu tych osób. Prawo użytkowania nie przekształciło się zatem w prawo zarządu. Skoro kwestionowaną decyzją wygaszono prawo nie istniejące, jest to równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli bowiem jakieś prawo nie istnieje, to nie ma potrzeby i prawnej możliwości jego wygaszania.
Nie można przyznać racji organowi, że wygaszenie przez Prezydenta prawa zarządu nie było wygaszeniem prawa nie istniejącego, lecz wygaszeniem istniejącego prawa użytkowania przy zastosowaniu zgodnie z wole ustawodawcy przepisów dotyczących zarządu. Ustanawiając przepis art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ustawodawca nie upoważnił organów administracji publicznej do formułowania sentencji rozstrzygnięć w sposób nie odpowiadający rzeczywistemu stanowi rzeczy. Przepis ten nie nakazuje organom administracji publicznej kierować podjętych przez nie decyzji dotyczących zarządu do podmiotów, którym nie przysługuje prawo zarządu, lecz przysługuje prawo użytkowania. Z powinności stosowania przepisów dotyczących zarządu do użytkowania wynika jedynie uprawnienie do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania z powołaniem się na art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 29.09.1991r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29.09.1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W sentencji takiego rozstrzygnięcia winno jednak zostać zawarte stwierdzenie o wygaszeniu użytkowania, a nie zarządu.
Przejście do porządku dziennego nad orzeczeniem przez organ administracji publicznej o wygaśnięciu prawa zarządu w sytuacji, gdy stronie przysługiwało prawo użytkowania, tylko dlatego, że do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, będących w dniu [...] r. w użytkowaniu osób prawnych stosowało się przepisy dotyczące zarządu jest niedopuszczalne. Odczytując treść decyzji administracyjnych należy opierać się na dosłownym brzmieniu ich rozstrzygnięcia. W związku z tym jeżeli to rozstrzygnięcie jest błędne, to nie można, powołując się na jakiekolwiek zasady interpretacyjne, nadawać mu innego znaczenia, aniżeli wynikające z jego dosłownego brzmienia.
Wskazane w decyzji uchybienia nie zostały sprostowane w sposób zgodny z procedurą administracyjną. Orzeczono o "wygaśnięciu Spółdzielni" i jednocześnie o wygaśnięciu nie istniejącego prawa.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia między innymi wtedy, gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.03.2000r., I SA/Ka 1582/98, LEX nr 42914; wyrok NSA z 26.09. 2000r., V SA 2998/99, LEX nr 51249 i z 14.08.2001r., I SA 556/00, LEX nr 55754). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA z dnia 28.01. 2001r., II SA 1726/00, LEX nr 51233).
W świetle powołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że wydanie decyzji z [...] r. przez Prezydenta nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Treść decyzji pozostaje w ewidentnej sprzeczności w stosunku do stanu prawnego sprawy, albowiem stanowiąc o wygaśnięciu przysługującego Spółdzielni Pracy A. prawa zarządu stwierdza jednocześnie, że prawo takie tej Spółdzielni wcześniej przysługiwało. Niedopuszczalna jest akceptacja takiej sytuacji, w której organ administracji publicznej demokratycznego państwa prawa, dopuszczał się tak znaczących uchybień w treści podejmowanych rozstrzygnięć. Znaczenie decyzji z [...] r. jest o tyle istotne, że decyduje ona o zakresie uprawnień majątkowych jej adresata.
Orzeczenie w decyzji administracyjnej o wygaszeniu prawa nie istniejącego z powołaniem się na przesłanki faktyczne nie uzasadniające wygaszenia prawa istniejącego stanowi podwójne naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczące istoty rozstrzyganej kwestii i jest to rażące naruszenie prawa.
Przedmiotem postępowania cywilnego toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...] w sprawie [...] jest uzgodnienie treści księgi wieczystej założonej dla przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem rzeczy Kwestionowana decyzja nie wywołała zatem trwałych skutków prawnych. Nie zachodzi zatem przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a., która obligowałaby organ do odmowy stwierdzania nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. mimo wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08. 2002r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Mając na uwadze zakres kompetencji sądu oraz ustalony stan faktyczny i prawny należało stwierdzić, że skarga jest zasadna.
Strona skarżąca zasadnie podniosła zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi m.in. wówczas, gdy organ administracyjny powołuje się na przepisy nie istniejące, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., jak pokreślono w skardze, nie wskazano żadnej istniejącej w dacie jej wydania podstawy prawnej, która uzasadniałaby pozbawienie Spółdzielni Pracy A. tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Nie uzasadnia tego powołany przez organ art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ponieważ nie odnosi się on do prawa użytkowania nieruchomości przez osoby prawne, lecz stanowi o zagadnieniach związanych z komunalizacją mienia. Natomiast powołane w decyzji przepisy art. 1 ust. 40 w brzmieniu ustalonym w art. 41 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1991 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to przepisy nie istniejące. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie posiadała art. 2 ust. 8, bo art. 2 został skreślony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990r.).
Wbrew twierdzeniu organu, o decyzji bez podstawy prawnej można mówić także wtedy, gdy podana w niej podstawa prawna, nie istnieje lub w ogóle nie uzasadnia treści decyzji. Powołany przez organ art. 35 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji Prezydenta z [...] r., ponieważ w dacie jej wydania art. 35 cytowanej ustawy nie był podzielony na ustępy i odnosił się do dzierżawy lub najmu gruntu będącego własnością Skarbu Państwa lub gminy.
Strona skarżąca zasadnie wskazała również, że organ stwierdził, iż decyzja Prezydenta z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej ale nie uznał tego za rażące naruszenie prawa dające podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie decyzji przez osobę powołująca się na upoważnienie Prezydenta w kwestii pozostającej do wyłącznej kompetencji Zarządu Miasta winno być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Z zebranego w sprawie materiału procesowego wynika, że Prezydent nie mógł nikogo upoważnić do działania, do którego sam nie miał kompetencji. Poza tym skarżący stwierdził, że rażące naruszenie prawa, należy uznać również podjęcie takiego rozstrzygnięcia mimo braku w tej dacie decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] prawa własności gruntu położonego przy ul. [...] w [...]. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości upoważniał bowiem zarząd gminy jedynie do wygaśnięcia zarządu ustanowionego na gruntach stanowiących własność gminy.
Zasadny jest również wniosek, że w chwili wydania kwestionowanej decyzji, Spółdzielni Pracy A. nie przysługiwało prawo zarządu, lecz prawo użytkowania i ta sytuacja nie uległa zmianie. Skoro kwestionowaną decyzją wygaszono prawo nie istniejące, to jest to równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli bowiem jakieś prawo nie istnieje, to nie ma prawnej możliwości jego wygaszania. Nie można też podzielić stanowiska organu, że wygaszenie przez Prezydenta prawa zarządu stanowiło wygaszenie istniejącego prawa użytkowania przy zastosowaniu przepisów dotyczących zarządu, ponieważ z nakazu stosowania przepisów dotyczących zarządu do użytkowania wynika jedynie uprawnienie do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania z powołaniem się na art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 29.09.1991r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W takiej sytuacji następuje jednak stwierdzenie o wygaszeniu użytkowania, a nie zarządu, ponieważ nie można utożsamiać, czy też traktować zamiennie różnych rodzajów praw lub stosunków prawnych.
Dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazuje przyjąć, że rażące naruszeniem prawa występuje między innymi wtedy, gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki NSA z 9.03. 2000r., I SA/Ka 1582/98, LEX nr 42914; z 26.09. 2000r., V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 14.08.2001r., I SA 556/00, LEX nr 55754, a także z 28.01.2001r., II SA 1726/00, LEX nr 51233).
W związku z powyższym wydanie decyzji administracyjnej o wygaszeniu prawa nie istniejącego, z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej oraz z powołaniem się na nie istniejące przepisy prawne daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co uzasadnia ponowną analizę tych okoliczności sprawy przez właściwy organ i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit.c w zw. z art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.