SA/Sz 1274/03

SA/Sz 1274/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-02-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel
Elżbieta Makowska /przewodniczący sprawozdawca/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - P.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Zarządu Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu,
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zarząd Gminy na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ) oraz art. 104 Kpa ustalił wobec H. R., I. R., Z. R., M. S. i A. M. współwłaścicieli nieruchomości opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z przeprowadzonym podziałem działki nr [...] o pow. [...] m2 ( KW [...] ) obręb [...], gm. [...].
W uzasadnieniu decyzji ustalono miedzy innymi, że na wniosek wyżej wymienionych współwłaścicieli w dniu [...] r. wydana została decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki Nr [...], w wyniku którego powstały działki Nr [...] i dwie działki drogowe: [...], [...].
Organ wyjaśnił, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Na tej podstawie Zarząd ustalił, że wartość ta przed podziałem wynosiła [...] zł., a po podziale- [...] zł., co daje różnicę miedzy wartościami w kwocie [...] zł. Wskazał ponadto, powołując się na uchwałę pięciu sędziów NSA z 22.11.1999 r. ( OPK 21/19 ), że wartość nieruchomości po podziale została ustalona z pominięciem działek gruntu wydzielonych pod drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji zawarto również matematyczne wyliczenie opłaty adiacenckiej według przyjętego do obliczeń wzoru.
Od decyzji tej odwołanie wniosła M. S. w imieniu własnym i jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli podzielonej nieruchomości. W odwołaniu podniesiono, że decyzja jest krzywdząca, ponieważ Gmina nie zapłaciła odszkodowania za otrzymane grunty na własność, poza tym na wydzielonych działkach gmina " nic nie zrobiła," a zatem bezpodstawnie żąda się od współwłaścicieli opłaty adiacenckiej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji, że przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości i dalej stanowi, że przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Z treści cytowanego wyżej przepisu wynika, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką. Decyzja w takim przypadku ma charakter uznaniowy i jej wydanie zależy wyłącznie od woli organu gminy uprawnionego do jej wydania.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzją Wójta Gminy z [...] r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. [...] oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 , w wyniku którego powstało [...] nowoutworzonych działek gruntu w tym działki [...] i [...] o pow. [...] m2 stanowiące drogi, przechodzące na własność Gminy [...].
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 98 ust. 4 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Zarząd Gminy mógł ustalić opłatę adiacencką, ale tylko wówczas gdy w związku z przeprowadzonym podziałem nieruchomości wzrosłaby jej wartość.
Kolegium ustaliło dalej, że z wycen nieruchomości gruntowych powstałych z podziału działki nr [...] wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale [...] zł. Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustaliła wartość stawki procentowej tej opłaty w wysokości 50%.
W świetle powyższego Zarząd Gminy mógł ustalić i ustalił co do współwłaścicieli: H. R., I. R., Z. R., M. S. i A. M. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł., bowiem wartość nieruchomości składającej się z działki nr [...] w związku z jej podziałem wzrosła.
Organ odwoławczy stwierdził dalej, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem koniecznym jest jedynie wzrost wartości nieruchomości objętej podziałem i stwierdził, że Zarząd Gminy w swojej decyzji taki wzrost wykazał.
Kolegium wyjaśniło ponadto, że w decyzji organu I instancji błędnie wskazano wartość nieruchomości po podziale na kwotę [...] zł., gdyż winna to być kwota [...] zł i taką faktycznie kwotę Zarząd przyjął do ustalenia opłaty adiacenckiej, tak więc zdaniem Kolegium pomyłka ta nie miała wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że od wartości działek [...] i [...] stanowiących drogi opłata adiacencka nie została naliczona i wyjaśnił, że strony mogą się domagać odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za powyższe działki przejęte na własność przez Gminę [...].
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. wyżej opisanej decyzji ostatecznej zarzuciła naruszenie prawa.
Zdaniem skarżącej, dziwne jest, iż sam podział nieruchomości podniósł jej wartość. M. S. zakwestionowała również zasadność naliczenia opłaty adiacenckiej za [...] działek, skoro w [...] r. jedna z nich została sprzedana. Skarżąca nadto wyraziła brak zrozumienia dla żądania od współwłaścicieli zapłaty tak wysokiej kwoty, mimo że na przedmiotowych działkach Gmina "nic nie zrobiła".
W piśmie z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie skargi, M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji podnosząc, że w sprawie nigdy nie został sporządzony operat szacunkowy, Zarząd Gminy zlecił jedynie wykonanie opinii przez rzeczoznawcę majątkowego w celu naliczenia spornej opłaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 153,poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Granice tej kontroli określone zostały w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), który stanowi w § 1, że: " Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną."
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i w wyżej wskazanych granicach rozstrzygania doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.
Na wstępie, wobec treści wywodów skargi, wyjaśnić trzeba, że przepisy obowiązującego prawa przewidują kilka odmiennych stanów faktycznych, których wystąpienie łączy się z możliwością nałożeniem na właścicieli nieruchomości opłat z tytułu wzrostu ich wartości.
Pojęcie opłaty adiacenckiej zostało określone w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. ), zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej – należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scalanie i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.
Klasycznym przykładem opłaty adiacenckiej jest opłata, która może być ustalona wobec właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z tytułu urządzenia lub modernizacji drogi albo budowy urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie przepisów Rozdziału 7 ( art. 143- 148 ) ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego : "Udział w kosztach budowy infrastruktury technicznej." Istotą tej opłaty adiacenckiej jest to, że obowiązek jej uiszczenia spoczywa na właścicielach nieruchomości, którzy odnoszą korzyść z wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej przez możliwość podłączenia się do nich, co powoduje wzrost wartości nieruchomości.
Od tej opłaty adiacenckiej należy odróżnić opłatę określoną w art. 98 ust. 4 tej ustawy, stanowiącym materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji : " jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentowa opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust.2, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio."
Z cytowanego przepisu wynika, że przewidziana nim opłata adiacencka jest niezależna od tego czy gmina " zrobiła" cokolwiek na terenie nieruchomości objętej podziałem. Przewidzianą przez ustawodawcę przesłanką, stanowiącą podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wyłącznie wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, co trafnie zaakcentował organ odwoławczy w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji.
Dlatego chybione są argumenty skargi eksponujące okoliczność, że gmina " nic nie zrobiła" na przedmiotowej nieruchomości.
Należy mieć na uwadze, że co do zasady, podział nieruchomości może prowadzić do wzrostu jej wartości w następstwie takich na przykład okoliczności jak :
- ukształtowanie nowej konfiguracji działek z lepszym dostępem do urządzeń infrastruktury technicznej pozwalającym na korzystniejsze gospodarczo użytkowanie działek;
- wydzielenie działek budowlanych;
- zmiana przeznaczenia nieruchomości dająca możliwość korzystniejszego wykorzystania nowopowstałych działek.
Każdy taki wzrost wartości nieruchomości powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomościami. Dlatego ustawodawca przewidział, że podjęcie decyzji o podziale nieruchomości stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela ( użytkownika wieczystego ), jak i na gminę, co sprowadza się do obciążenia właściciela ( użytkownika wieczystego ) opłatą adiacencką.
Z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zatem, że uprawnienie zarządu gminy ( w obecnym stanie prawnym wójta, burmistrza gminy, prezydenta miasta ) do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wydaniem decyzji o jej podziale determinowane jest po pierwsze, istnieniem - w momencie wydawania decyzji ustalającej taką opłatę- uchwały rady gminy w sprawie wysokości opłaty adiacenckiej, a po drugie ustaleniem, że faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomości po podziale.
W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że w momencie ustalenia decyzją organu I instancji z [...] r. opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, istniała w obrocie prawnym wymagana przez art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% .
W tym stanie rzeczy zawarty w piśmie procesowym skarżącej z dnia [...] r. zarzut działania prawa wstecz jest chybiony i stanowi wynik nieporozumienia, bowiem wydanie decyzji podziałowej jest niezależne od podjęcia przez właściwą radę gminy uchwały w przedmiocie wysokości opłaty adiacenckiej . Istnienie takiej uchwały, jak to już wyżej zostało wyjaśnione, stanowi natomiast przesłankę prawną ustalenia opłaty w konkretnej decyzji administracyjnej.
Niezasadna jest także ta część skargi, która zarzuca brak w sprawie operatu szacunkowego.
Zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego odpowiednie zastosowanie wynika z art. 98 ust. 4, wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Zasady wyceny nieruchomości określone zostały w Dziale IV "Wycena nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami ( art.149-173 ). W myśl art. 156, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Tak wiec nie stanowi jakiegokolwiek naruszenia prawa okoliczność, że powołany w niniejszej sprawie rzeczoznawca dokonaną wycenę nazwał " opinią w sprawie wyceny nieruchomości."
Niezależnie jednak od powyższego, z uwagi na uchybienia dostrzeżone przez sąd z urzędu, wskazać trzeba, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie stanowi, aby organ właściwy do orzekania w przedmiocie opłaty adiacenckiej był związany ustaleniami operatu szacunkowego. Należy zatem wyjaśnić, że operat szacunkowy sporządzony na podstawie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi dowód w sprawie podlegający ocenie organu tak jak każdy inny dowód, z zachowaniem zasad oceny dowodów określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na podstawie art. 159 powyższej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów określającego szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i tryb sporządzania operatu szacunkowego
Lektura uzasadnień decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że organy te całkowicie uchyliły się od dokonania w rozpatrywanej sprawie analizy sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego wycen wartości nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę Nr [...] oraz powstałych w wyniku podziału działek [...] ( z wyłączeniem działek [...] i [...] przeznaczonych pod drogi, które przeszły na własność gminy) , co już samo w sobie stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa.
Tymczasem analiza sporządzonych opinii prowadzi do następujących wniosków:
- wszystkie opinie dotyczące poszczególnych nieruchomości ( rzeczoznawca nie sporządził jednego operatu szacunkowego, lecz tyle opinii, ile było wycenianych nieruchomości) sporządzone zostały w [...] r. Z odpowiednio zastosowanego art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika natomiast, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale rzeczoznawca majątkowy ustala według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Decyzja wydana została [...] r. Organy orzekające okoliczność tę pominęły i nie ustosunkowały się do tego, czy w takiej sytuacji opatrzenie tych opinii dopiskiem ich autora stwierdzającym " brak zmian stosunku wartości działek po podziale oraz brak istotnych zmian cen gruntów na dzień [...] r." spełnia określony w art. 146 ust. 3 ustawy wymóg aktualności operatu;
- w opinii dotyczącej wyceny wartości działki [...] przed podziałem, rzeczoznawca wskazał i opisał jako porównywalne obiekty z transakcji wolnorynkowych z rynku sąsiedniego (uwzględnione przy szacowaniu nieruchomości metodą cenowo- porównawczą) następujące działki: [...] w [...],[...] w [...], [...] w [...]. Natomiast w tabeli obrazującej sposób szacowania wskazał wcześniej nie opisaną działkę nr [...] w [...], co nasuwa wątpliwości co do rzetelności wyceny;
- w opisach przyjętej metody wyceny w poszczególnych operatach rzeczoznawca nie wyjaśnił należycie zasad jakimi kierował się stosując podejście porównawcze. W podejściu tym, jak stanowi to art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. W szczególności, w przedmiotowych opiniach brak jest wyjaśnienia czynników korygujących wartość ze względu na cechy różniące porównywane nieruchomości, co powoduje, że poszczególne operaty są niejasne.
W tym stanie sprawy, wobec uwzględnienia przez organy orzekające sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych bez ich analizy, które to uchybienie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.