SA/Sz 1101/03

SA/Sz 1101/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-02-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Makowska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Marzena Kowalewska
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
OSK 781/04 - Wyrok NSA z 2004-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr/ Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant : Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2004r. sprawy ze skargi Spółki Z. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r . Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a skargę.-
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa i art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy – odmówił Spółce. Z w [...] i wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę stacji paliw płynnych ze sklepem, wiatą nad dystrybutorami, myjnią ręczną oraz elementami małej architektury, wjazdami i wyjazdami, miejscami parkingowymi, elementami reklamy wizualnej, podziemnymi zbiornikami na paliwo i nadziemnymi zbiornikami na gaz, przyłączami: energetycznym, wodno - kanalizacyjnym i telefonicznym na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] w [...] ze względu na sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] Nr [...] z dnia 1 grudnia 1989r (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 24, poz. 221 wraz z późn. zm.)
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że teren planowanej inwestycji - działki [...] /obręb [...] / przy ul. [...] w[...] , położony jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem E – [...] [...] , [...] , dla którego ustalenia planu przewidują "usługi ogólnomiejskie w zakresie handlu do dalszego użytkowania".
Zdaniem organu I instancji pod pojęciem "usług ogólnomiejskich w zakresie handlu /oznaczonych w legendzie planu symbolem "U"/ powinny być lokalizowane obiekty handlowe oraz związane z nimi urządzenia, w tym miejsca postojowe dla pojazdów samochodowych użytkowników. Natomiast stacji paliw nie należy utożsamiać z usługami handlu, ponieważ jest to odrębna funkcja związana z komunikacją służącą zaspokojeniu potrzeb właścicieli środków transportu.
Stacje paliw w planach autor oznaczył symbolem "KS" i lokalizował na terenach wydzielonych w związku z ich uciążliwością. Planowana stacja paliw posiada niekorzystny układ przestrzenny w zakresie:
1. komunikacji - istniejący jeden wjazd dla całego obszaru zainstalowanego domem handlowym - ponad 1000m2 pow. sprzedażowej skomplikuje istniejący układ komunikacyjny,
2. położenia terenu w obrębie skrzyżowania dróg wojewódzkich,
3. bezpośredniego sąsiedztwa intensywnej zabudowy mieszkaniowej.
Wskazując na zawarty w pkt 2.1.ustaleń planu zapis dotyczący środowiska przyrodniczego: "sukcesywne ograniczenie ruchu ciężkiego i tranzytowego na terenach intensywnej
zabudowy mieszkaniowej" Burmistrz stwierdził, że bezpośrednie sąsiedztwo planowanej stacji paliw z intensywną zabudową mieszkaniową spowoduje zwiększenie ruchu pojazdów w tym ciężkiego (TIR, ciągniki itp.), co naruszy ustalenie planu.
Stwierdzając, że lokalizacja stacji paliw na terenie usług ogólnomiejskich jest niedopuszczalna i niezgodna z ustaleniami planu organ oparł się na opinii autora zmiany planu dla przedmiotowego terenu dokonanej Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia[...] . (Dz. Urz. Woj. Koszalin Nr 13, poz. 94 z późn. zm.). W ocenie Burmistrza usługi ogólnomiejskie w zakresie handlu są usługami nieuciążliwymi. Natomiast stacje paliw niosą znaczne uciążliwości i dlatego zaliczone zostały do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 3 ust. 8 lit.ł rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko - Dz. U. Nr 93, poz. 589).
W odwołaniu Spółka Z . wniosła o uchylenie powyższej decyzji jako naruszającej art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono w uzasadnieniu odwołania ,że przedmiotowy teren w planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod usługi ogólnomiejskie w zakresie handlu, przy czym plan nie precyzuje, jakiego rodzaju usługi handlu mogą tam być realizowane, nie wprowadza zakazu lokalizacji konkretnego rodzaju usług, nie stanowi także, iż winny to być usługi nieuciążliwe.
Zdaniem strony stacja paliw mieści się w obszarze usług handlu, a stanowiąc dodatkowo inwestycję infrastrukturalną, pełni funkcję podstawową w zakresie obsługi przyległego terenu i w tym kontekście może być realizowana także na obszarze o innym dominującym przeznaczeniu np. pod budownictwo mieszkaniowe.
Także obowiązujące od 1 stycznia 2000r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych /Dz.U. Nr 112, poz. 1316/ klasyfikuje stacje paliw w grupie budynków handlowo usługowych, a nie budynków transportu. Błędne jest zatem stanowisko organu I instancji, że stacje paliw mogą być realizowane jedynie na terenach obsługi komunikacji /KS/. Stacje te mają funkcje handlowe i związane są z obsługą ludności, a nie wyłącznie z zaopatrywaniem w paliwo środków transportu. Ponadto, sam fakt zaliczenia stacji paliw do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wyklucza możliwości jej budowy na terenie nieruchomości inwestora, wobec braku w planie zapisu o ograniczeniu rodzaju usług do nieuciążliwych.
Zdaniem strony, powołującej się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2002r. w sprawie SA/Sz 2856/2000, niedopuszczalna jest interpretacja zapisów planu na gruncie nieobowiązujących przepisów. Treść normy prawnej powinna być odczytywana w aktualnym stanie prawnym i aktualnej rzeczywistości, z uwzględnieniem
aktualnych znaczeń użytych w niej pojęć /o ile nie zostały zdefiniowane/.Dlatego nie mają mocy prawnej opinie autora planu. Natomiast z przedłożonej przez wnioskodawcę opinii J. L. /nie uwzględnionej przez organ/ wnikliwie i wyczerpująco analizującej usytuowanie i rolę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w otoczeniu i na gruncie obowiązujących przepisów oraz znaczenie poszczególnych pojęć użytych w ustaleniach planu dla przedmiotowej jednostki jednoznacznie wynika zgodność zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy z planem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /jedn. tekst Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm./ oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie Kolegium, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, treść ustaleń realizacyjnych obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest inwestycja daje podstawę do stwierdzenia, że na przedmiotowym obszarze mogą być lokalizowane wyłącznie inwestycje o funkcjach usługowych, a zatem nieuciążliwe dla otoczenia. Usytuowanie zaś na tym terenie stacji paliw, która w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2001r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko /Dz.U. Nr 179, poz.1490/ jest zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc związanej z uciążliwością –narusza gminny przepis planistyczny, co stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na to zamierzenie. Charakter planowanej inwestycji, powoduje, iż istnieje wiążące się z jej funkcjonowaniem poważne zagrożenie dla będącej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji zabudowy mieszkaniowej, Nie bez znaczenia jest tu okoliczność, że w miejscowym planie wydzielone zostały obszary oznaczone symbolem KS z przeznaczeniem na urządzenia obsługi technicznej pojazdów samochodowych, w tym stacje paliw /np. obszar 4a Ks o i 8Ks/, co oznacza, że poza tymi obszarami budowa tego rodzaju inwestycja jest niedopuszczalna.
Zdaniem organu II instancji, wskazana w odwołaniu Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych, która służy głównie potrzebom statystycznym, zaliczająca stacje paliw do budynków handlowo-usługowych, nie daje podstaw do ich lokalizowania poza obszarami wskazanymi w miejscowym planie.
Powyższą decyzję ostateczną zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] r. Spółka Z. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc, w uzasadnieniu, że nie zgadza się ze sposobem
interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem narusza ona zasady wykładni przepisów prawa i w konsekwencji prowadzi do obrazy norm konstytucyjnych i ustawowych, gwarantujących podstawowe prawa w zakresie dysonowania własnością.
Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie odniosły się merytorycznie do argumentów podnoszonych na poparcie powyższej tezy i przytoczonego na tę okoliczność orzecznictwa.
Dla poparcia swego stanowiska strona zacytowała tezy kilkunastu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 1996-1998. Poza tym skarga powtarza /i rozwija/ argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu, a także nawiązuje do zawartych w uzasadnieniu organu I instancji rozważań w kwestiach technicznych dotyczących skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną /co do których organ odwoławczy nie zajął stanowiska/. Wskazując na bezpodstawność wywodów organu I instancji w tej kwestii Spółka Z. podkreśliła, iż wykraczają one poza właściwość organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione o Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem / materialnym i przepisami postępowania administracyjnego/ nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż decyzja ta prawa nie narusza.
Wykonywanie prawa własności, którego ochronę gwarantuje Konstytucja RP, realizowane być może w granicach przewidzianych ustawami. Z mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139/ zakres realizacji tego prawa co do przedsięwzięć inwestycyjnych wyznaczony jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze, na którym projektowana jest inwestycja określona we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 40 ust.1 ustawy/.
Plan ten zgodnie z art. 7 wskazanej ustawy – jest przepisem gminnym, a więc jest źródłem prawa powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go
ustanowił /art. 87 Konstytucji RP/. Dlatego rozstrzygnięcie o tym, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może odbywać się wyłącznie na zasadzie odwoływania się do poglądów i ocen prawnych zawartych w orzecznictwie, sformułowanych przy okazji rozpatrywania innych spraw indywidualnych, a w oderwaniu od zapisów konkretnego planu. Orzecznictwo bowiem przydatne jest w tym wypadku tylko jako wskazówka co do metod wykładni tego aktu prawa miejscowego w razie rysujących się wątpliwości co do interpretacji zapisów planu, natomiast nie może zastępować analizy jego zapisów.
Innymi słowy rzecz ujmując, rozstrzygnięcie o tym, czy na danym terenie dopuszczalna jest lokalizacja określonego we wniosku inwestora przedsięwzięcia budowlanego, oparte powinno być na kompleksowej ocenie zapisów planu.
Z tego względu odwołanie się przez stronę skarżącą, dla poparcia swych zarzutów, do tez kilkunastu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić skutecznej przeciwwagi dla argumentacji przytoczonej w zaskarżonej decyzji opartej na analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazane orzecznictwo pochodzi z lat 1996-1998 a więc dotyczy okresu, w którym przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miał brzmienie: "Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /.../". W dacie orzekania przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie obowiązywało /od 15 marca 2001r./ zmienione brzmienie tego przepisu /wprowadzone przez art. 1 ust.6 ustawy dnia 13 lipca 2000r., /Dz.U. Nr 14, po. 124/, zgodnie z którym "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /.../". Z tego powodu między innymi, w stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji niedopuszczalne byłoby rozumowanie prowadzące do uproszczonego stwierdzenia, że jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu nie przewidziano zakazu lokalizowania pewnego rodzaju inwestycji, to oznacza, że jest ona zgodna z planem.
W toku postępowania Sąd z urzędu przeprowadził dowód z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] r. uchwalonego przez Radę Narodową Miasta i Gminy [...] /uchwała Nr [..] / wraz ze zmianami uchwalonymi przez Radę Miejską w [...] z dnia[...] . /uchwała [...] / i z dnia [...] . /uchwała Nr [...] /, które zostały ogłoszone w Dziennikach Urzędowych Województwa [...] .
Z nadesłanego przez organ pełnego tekstu tego planu wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dzieli określone w nim obszary na
jednostki bilansowe oznaczone kolejnymi literami alfabetu i w ustaleniach realizacyjnych określa szczegółowe przeznaczenie terenów znajdujących się na obszarze tych jednostek.
Teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w jednostce bilansowej E i w ustaleniach szczegółowych zapisany jest symbolem [...] [...] , [...] – jak prawidłowo ustalono to w zaskarżonej decyzji.
Analiza ustaleń realizacyjnych planu w odniesieniu do wszystkich jednostek bilansowych prowadzi do wniosku, że dla terenów, dla których w planie przewidziano jednakowe przeznaczenie, użyto w tym akcie tych samych symboli, przy czym w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod usługi, plan posługuje się symbolem "U" i w zależności od rodzaju tych usług dopuszczonych na danym terenie, dodaje kolejne litery np.: UO – usługi oświaty, UH – usługi handlu, UR – usługi rzemiosła, UŁ – usługi łączności itd.
Sporny teren oznaczony symbolem E, UH, UG przewidziany został jako "teren usług ogólnomiejskich w zakresie handlu do dalszego użytkowania".
Zdaniem Sądu, interpretacja zakresu pojęciowego "usług ogólnomiejskich w zakresie handlu", w sytuacji gdy plan nie zawiera słowniczka użytych w nim pojęć, ani w innym miejscu pojęcia tego wprost nie definiuje, dokonywana być musi w kontekście innych zapisów szczegółowych ustaleń planu. Dopiero kompleksowa ich ocen pozwala bowiem dojść do wniosku, że stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji nie narusza postanowień planu. Faktem jest, że z cytowanego wyżej zapisu nie wynika wprost zakaz lokalizowania, na omawianym obszarze, inwestycji jaką jest stacja benzynowa. Nie można też – co do zasady – zaprzeczyć argumentacji strony skarżącej, że w dobie gospodarki wolnorynkowej, stacja benzynowa, poza zaopatrzeniem w paliwo /i inne akcesoria związane z eksploatacją środków transportu/ świadczyć może jeszcze innego rodzaju usługi, szczególnie w zakresie handlu, gastronomii /poprzez lokalizowanie na jej terenie punktów gastronomicznych , czy sklepów/. Jednakże są to usługi towarzyszące podstawowej funkcji obiektu jakim jest stacja benzynowa, które mają na celu zwiększenia jej atrakcyjności i konkurencyjności. Za takim rozumowaniem w niniejszej sprawie przemawia chociażby treść wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych ze sklepem /.../.
Ocena zatem dopuszczalności budowy stacji benzynowej z towarzyszącą jej formą usług handlowych nie może być dokonywania przez pryzmat tej usługi towarzyszącej.
W ocenie Sądu, język planu wynikający z użytych w nim symboli oraz przypisanego poszczególnym symbolom przeznaczenia terenu wyklucza lokalizację stacji benzynowej na terenie oznaczonym w planie symbolem UH i UG. W planie tym używa się bowiem konsekwentnie symbolu KS. Dla terenów oznaczonych tym symbolem plan przewiduje urządzenia obsługi technicznej pojazdów, place parkingowe, bazy samochodowe i stacje benzynowe. Z ogółu zapisów tego planu jasno wynika, że wszystkie tereny, na których /na
obszarze objętym planem/ istnieją stacje benzynowe lub które przeznacza się pod budowę tych stacji oznaczone są symbolem KS.
Prowadzi to do wniosku, że w rozpatrywanym planie wyłączono z zakresu pojęciowego "usług handlu" lokalizację stacji benzynowych, a zatem na terenach oznaczonych innymi symbolami, którym nie towarzyszy jednocześnie symbol Ks – plan nie przewiduje lokalizacji stacji benzynowej Sąd w pełni podzielił stanowisko i argumentację organu odwoławczego, że dla oceny zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przydatne powołanie się przez stronę na Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych. Zakwalifikowanie w niej obiektu budowlanego do określonej kategorii nie może być odczytywane jako wykładnia pojęć użytych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inny jest bowiem cel planu. W planie tym nie chodzi o określenie kategorii obiektów budowlanych, lecz o wskazanie przeznaczenia określonego terenu i funkcji jaką ma spełniać.
Przedstawione wyżej wnioski wynikające z analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie daje podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji również w zakresie w jakim akceptuje ona stanowisko organu I instancji, który oparł się między innymi na opinii autora planu, a nie na przedłożonej przez wnioskodawcę opinii J. L..
Ponadto, zdaniem Sądu, nie można w niniejszej sprawie kierować się poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2002r. /sygn. akt SA/Sz 2856/2000/ zawierającym w uzasadnieniu wskazówkę, że "organ I instancji analizując sprawę ponownie , powinien wziąć pod uwagę fakt, że plan powstał w innych realiach społeczno-gospodarczych", skoro stanowisko to wyrażone zostało na gruncie innej sprawy, a plan będący przedmiotem analizy w sprawie niniejszej w zakresie ustaleń realizacyjnych dla poszczególnych jednostek bilansowych, został zaktualizowany uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] . Nr [...] zmieniającą plan uchwalony[...] .
Z powyższych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.