SA/Sz 1076/03

SA/Sz 1076/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-02-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Makowska /sprawozdawca/
Grzegorz Jankowski /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
145 par. 1 pkt 1 lit.a, oraz art. 152, art. 200 i art. 205 par 2 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Protokolant St. Sekr. Sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005r. sprawy ze skargi Spółki Z. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia[...] . Nr SKO[..] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i wywozu odpadów komunalnych I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. Nr[...] , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Spółki Z. w [...] kwotę [...] /[...] / zł. tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Zastępca Burmistrza [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 3 oraz art. 9 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 662 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa, zezwolił Spółce Z z [...] ul. [...] na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu i wywozie odpadów stałych z terenu Gminy [...] na następujących warunkach:
1. Odpady komunalne zbierane z terenu Gminy [...] będą wywożone wyłącznie na wysypisko odpadów komunalnych w [...] gm. [...] , administrowane przez Zakład Usług Komunalnych w [...] w ilościach zgodnych z zawartymi umowami z wytwórcami odpadów.
2. Przedsiębiorstwo powinno posiadać środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności.
Do wywozu należy używać samochodów przeznaczonych wyłącznie do tego celu, samochody winny być czyste oraz oznakowane w sposób umożliwiający identyfikację przedsiębiorstwa świadczącego usługi.
3. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest wyposażyć wytwórców odpadów komunalnych w oznakowane pojemniki do gromadzenia odpadów.
4. Usługi należy wykonywać w sposób nie powodujący zanieczyszczenia miejsc załadunku i trasy wywozu odpadów oraz nie mogą powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.
5. Ustawić w obrębie zabudowy zwartej wsi w odstępach 100 mb (na chodnikach lub poboczach ulic – dróg) pojemniki uliczne do gromadzenia odpadów.
6. Pojemniki należy opróżniać z należytą częstotliwością nie rzadziej niż:
- co 14 dni - pojemniki ustawione u wytwórców odpadów
- co 14 dni – kosze uliczne.
7. Przedsiębiorstwo winno zorganizować na terenie świadczonych usług odbiór odpadów przestrzennych i odpadów z rozstawionych koszy ulicznych oraz podać do publicznej wiadomości stosowny harmonogram świadczenia tych usług.
8. Zezwolenie jest ważne do 14 lutego 2013 r.
9. W przypadku naruszenia warunków zezwolenia, może ono zostać cofnięte bez odszkodowania.
10. Decyzja niniejsza winna znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa i być dostępna dla organów kontroli kompetentnych w tym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że powyższe przedsiębiorstwo dysponuje specjalistycznym sprzętem i odpowiednimi ilościami pojemników niezbędnych do gromadzenia nieczystości stałych, ma zawartą umowę na składowanie odpadów, co gwarantuje prawidłowe postępowanie w zakresie wywozu odpadów stałych.
Od powyższej decyzji odwołało się Spółka Z.. w [...] wnosząc o jej uchylenie w części ujętej w pkt 5, 6 i 7. Zdaniem strony odwołującej się warunki określone w pkt 5, 6 i 7 decyzji są sprzeczne z art. 9 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Warunki określone w pkt 5,6,7 mogłyby stanowić element ewentualnej umowy na świadczenie usług wywozu odpadów stałych zawartej z Miastem [...] bądź innym podmiotem. Nałożenie obowiązków w pkt 5,6,7 nakłada na Przedsiębiorstwo nie tylko obowiązek świadczenia tych usług bezpłatnie, ale powoduje do tego ponoszenie dodatkowych kosztów m. in. składowania odpadów, paliwa, amortyzacji pojazdów i zaangażowania kadrowego. Zezwolenie dla odbiorcy odpadów komunalnych nie jest decyzją uznaniową, jeżeli podmiot dysponuje odpowiednimi środkami do wykonywania takich usług, to organ gminy musi wydać mu stosowne zezwolenie z uwzględnieniem przepisu art. 9 ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt1 Kpa w związku z art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieni powyższej decyzji Kolegium podało, że w myśl art. 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wymagane jest uzyskanie zezwolenia , które wydawane jest na wniosek przedsiębiorcy, posiadającego środki techniczne odpowiednie do zakresu tej działalności.
Z kolei treść art., 9 ust. 1 ustawy określa niezbędne elementy zezwolenia, podając w pkt 6, że zezwolenie powinno również określać inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Kolegium stwierdziło dalej, że obowiązki określone w pkt 5, 6,7 zaskarżonej decyzji wynikają z odrębnych przepisów w tym przepisów prawa miejscowego, tj.
- uchwały nr XXXIII/285/97 Rady Miejskiej w [...] z dnia 5 czerwca 1997 r. w sprawie Regulaminu Utrzymania Czystości, Porządku i Gospodarki Odpadami Komunalnymi w Gminie [...] ,
- zarządzenia nr 44/03 Burmistrza [...] z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie uzyskania pozwolenia przez przedsiębiorców na świadczenie usług w zakresie zbierania i transportu stałych odpadów komunalnych na terenie Miasta i Gminy[...] .
Zarządzenie zostało wydane w oparciu o dyspozycję zawarta w art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że organ nadzoru w trybie określonym art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie stwierdził nieważności przywołanych przepisów prawa miejscowego. Mając powyższe na względzie Kolegium uznało za nieodzowne podkreślenie, że warunki określone w pkt 5, 6 i 7 zaskarżonej decyzji są zgodne z warunkami określonymi w zarządzeniu Nr 44/03 Burmistrza [...] z dnia 31 stycznia 2003 r. To zaś oznacza, że warunki te są zgodne z przepisami prawa.
Organ II instancji wyjaśnił też, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika dla strony obowiązek nieodpłatnego świadczenia usług w zakresie określonym w pkt 5, 6 i 7. Jak wynika z treści pisma z dnia 21 marca 2003 r. podpisanego przez zastępcę Burmistrza Gminy i Miasta [...] obowiązek taki będzie wynikać z umowy zawartej między Spółki Z z siedzibą w [...] a Miastem i Gmina[...]
Spółki Z.. w [...] zaskarżyło wyżej opisaną decyzję ostateczną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, podnosząc w skardze zarzuty identyczne jak w odwołaniu.
W szczególności strona skarżąca nie podzieliła poglądu SKO w [...] , że z treści wydanej decyzji nie wynika dla niej obowiązek nieodpłatnego świadczenia usług określonych w pkt 5, 6 i 7 decyzji organu I instancji. Nałożenie bowiem decyzją administracyjną takich obowiązków powoduje konieczność ich bezpłatnego wykonywania, a jeśli nawet nie, to Spółka Z.. negocjując ewentualną cenę za świadczenie tych usług pozostaje pod władczym rozstrzygnięciem wydanej decyzji. Wbrew twierdzeniom SKO kwestionowanych obowiązków nie można uznać za wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywanych usług, ochrony środowiska, itd., których podstawą prawną jest przepis art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o porządku i czystości w gminach.
W piśmie z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie skargi strona skarżąca podniosła, że z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z [...] r. wynika, że obowiązki określone w pkt 5, 6 i 7 decyzji organu I instancji mają charakter nieodpłatny i są egzekwowane przez gminę pod rygorem cofnięcia zezwolenia. Na tę okoliczność strona dołączyła pismo Urzędu Miejskiego wraz z protokołem z dnia [...] r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.. .] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium stwierdziło, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji pismem z [...] r. skarżący był poinformowany o treści zarządzenia i wynikających dla niego obowiązkach. Miał zatem sposobność przed wydaniem decyzji wyjaśnić powstałe wątpliwości i negocjować korzystne dla siebie warunki umowy na ustawienie i opróżnianie koszy – pojemników ulicznych. Dostarczona przez Spółkę Z kserokopia pisma z [...] r. wbrew stanowisku skarżącego, nie dowodzi zdaniem Kolegium nieodpłatnego charakteru świadczenia usług określonych w pkt 5, 6 i 7 decyzji, lecz stanowi jedynie fakt potwierdzający, iż Spółka Z. nie wywiązuje się z postanowień tejże decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta nie odpowiada prawu.
Przedmiotem sprawy administracyjnej, zakończonej zaskarżoną decyzją ostateczną jest zezwolenie na świadczenie usług w zakresie objętym regulacją ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), skarżące [...] . w [...] wnioskiem z dnia [...] r. domagało się bowiem wydania zezwolenia na " zbieranie i transport odpadów z terenu Miasta i Gminy [...]". W myśl tej ustawy prowadzenie tego rodzaju działalności wymaga zezwolenia. Stanowi o tym art. 7 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymagane jest uzyskanie zezwolenia.
Zakres podmiotowy i przedmiotowy zezwolenia na prowadzenie takiej działalności określa art. 9 ust.1 i 1a tej ustawy. Między innymi w art. 1 ust. 1 pkt 6 ustawodawca przewidział, że omawiane zezwolenie powinno określać: " inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem", lecz nie wyjaśnił z jakich to " odrębnych przepisów" owe "inne wymagania szczególne" maja wynikać. Omawiany przepis zawiera jednak pewna wskazówkę interpretacyjną bowiem przykładowo ( " w szczególności") wymienia wymagania dotyczące " standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem".
W świetle powyższych uwag, nie sposób jest zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, który pod pojęciem " odrębnych przepisów" użytym w wyżej cytowanym art. 9 ust. 1 pkt 6 rozumie zarządzenie wójta wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.
Zgodnie z art. 7 ust. 3 omawianej ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług określonych w ust. 1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może określić obszar, na którym usługi te mają być świadczone.
Zestawienie norm zawartych w przepisach art. 7 ust 3 zd. pierwsze i art 9 ust. 1 pkt 6 nie pozostawia cienia wątpliwości co do tego, że ich zakresy nie pokrywają się. Art. 7 ust. 3 upoważnia organ wykonawczy gminy do określenia wymagań jakie spełniać ma przedsiębiorca, a więc dotyczących podmiotu ubiegającego się o wydanie zezwolenia, natomiast art. 9 ust. 1 pkt 6 dotycząc " innych wymagań szczególnych" ma na względzie sposób wykonywania działalności przez przedsiębiorcę.
Brak też jest podstaw, wbrew odmiennym wywodom organu odwoławczego, do zaliczenia zarządzenia wójta wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 do aktów prawa miejscowego. O ile bowiem nie ma wątpliwości co do tego, ze uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, określająca szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w pkt 1-6 jest aktem prawa miejscowego, o tyle aktem takim nie jest wskazane wyżej zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Kwestię charakteru prawnego aktów wydawanych przez organy gminy reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( jedn. tekst Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określana w dalszej części jako u.s.g.. Stosownie do art. 40 ust. 1 tej ustawy, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca określił zakres aktów prawa miejscowego, jakie organy gminy mogą wydawać na podstawie samej ustawy o samorządzie gminnym, zaś w ust. 3 upoważnił radę gminy do wydawania przepisów porządkowych w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z art. 41 ust. 1 wynika zasada, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Natomiast art. 41 ust. 2 u.s.g. legitymuje wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ) do wydawania przepisów porządkowych w formie zarządzenie. Uprawnienie wójta ( burmistrza, prezydenta miasta) wynikające z tego przepisu ma charakter wyjątkowy, skoro co do zasady akty prawa miejscowego, w tym przepisy porządkowe, wydawane są przez radę gminy. Przepis art. 41 ust. 2 u.s.g. ma charakter subsydiarny wobec art. 40 ust. 3 u.s.g. , który upoważnia radę gminy do wydawania przepisów porządkowych w formie uchwały. Dlatego nie może być interpretowany w oderwaniu od tegoż art. 40 ust. 3 u.s.g. Kompetencja wójta ( burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania przepisów porządkowych została ograniczona z mocy art. 41 ust.2 u.s.g. do " przypadku niecierpiącego zwłoki", a wiec do stanu, w którym zagrożone są dobra, o których mowa w art. 40 ust.3, to jest życie lub zdrowie obywateli, porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne, a nie podjęcie niezwłocznych działań i nie wydanie niezwłoczne przepisów porządkowych może spowodować uszczerbek w tych dobrach.
Reasumując powyższe , do wydania przez wójta( burmistrza , prezydenta miasta) przepisów porządkowych wymagane jest łączne wystąpienie przesłanek prawnych i faktycznych, które są następujące:
- zakres nieuregulowany w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,
- zagrożenie jednej z kategorii dóbr wymienionych enumeratywnie w art. 40 ust. 3 ( ochrona zdrowia i życia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego),
- niezbędność podjęcia działań na rzecz ochrony zagrożonych wartości.
Powyższa analiza przepisów stanowiących legitymację organu monokratycznego gminy do wydania przepisów porządkowych prowadzi do wniosku. że zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, określające wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług określonych w ust. 1 nie stanowi aktu prawa miejscowego. W literaturze przedmiotu ( por. Wojciech Radecki, Utrzymanie porządku i czystości w gminach, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, str. 213 ) wskazuje się, że " mamy tu do czynienia z innym niż akt prawa miejscowego aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jest to akt noszący cechy tzw. oświadczenia wiedzy, a wiec jest podobny do informacji urzędowej (...)."
Rozporządzenie, o którym mowa w art. 7 ust.3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, ma na celu, jak to juz wyżej zostało powiedziane, określenie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie. Ustawa nie określa jakie to wymagania. Z systematyki art. 7 (zezwolenie, zgodnie z ust. 2, może być wydane na wniosek przedsiębiorcy, który posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1) wynika jednakże, zdaniem sądu, że mogą to być wyłącznie wymagania określające jakie warunki techniczne powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie określonym w art. 7 ust 1.
Tymczasem zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] r. ustanawiając zasady lokalizacji i odległości w ustawieniu pojemników ulicznych do gromadzenia odpadów ( pkt 1), częstotliwość opróżniania pojemników na odpady ( pkt 5 ), regulując kwestię wywozu odpadów komunalnych przestrzennych ( pkt 6 ) oraz regulując inne kwestie nie związane z wymaganiami określającymi warunki techniczne jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia, wykracza poza zakres przedmiotowy zarządzenia, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Wyżej przytoczony tok rozumowania prowadzi z kolei do wniosku, że kwestionowane skargą obowiązki nałożone w zaskarżonej decyzji na przedsiębiorcę, opisane w pkt 5, 6, i 7 udzielonego zezwolenia, jako oparte na zarządzeniu Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] r., nie znajdują oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zarządzenie to nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a zatem nie posiada rangi " odrębnych przepisów" w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6 i w trybie przewidzianym dla takiego zarządzenia nie jest dopuszczalne regulowanie wymagań, o których mowa w tym przepisie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Oczywiste staje się zatem, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji i opierająca się na założeniu, że kwestionowane przez stronę obowiązki znajdują oparcie w zarządzeniu Burmistrza [...] , które organy orzekające uznały za akt prawa miejscowego stanowiący " odrębne przepisy", o jakich mowa w art. 9 ust. 1 pkt 6 wskazanej ustawy, narusza prawo materialne.
Dlatego należało uwzględnić skargę i orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczona na podstawie art. 200 i art.205 § 2 i 3 tej samej ustawy.