SA/Sz 104/02

SA/Sz 104/02 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Makowska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Maria Mysiak
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par 1 pkt 1 lit c oraz art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 7 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Katarzyna Crzegorczyk-Meder Protokolant st. sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę ///. I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. K. kwotę [...] /[...]/złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art 28 ust.1, art.32 ust. 4, art. 33 ust.1, art.34 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa , po rozpatrzeniu wniosku V. P. Sp. z o.o. , powołując się na plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy D.- uchwała Nr [...] z dnia [...]r. ( Dz. Urz. Woj [...] Nr [...], poz. [...]) oraz na decyzje Nr [...] z dnia [...]r. i Nr [...] z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu -zatwierdził projekt zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...] oraz projekt budowlany [...]-ciu budynków mieszkalnych [...] z przyłączami: [...], [...] i [...], [...] i [...] do działek nr ew. [...], projekt drogowy z oświetleniem na działce nr ew. [...] w m. B., gm. D. oraz udzielił V. P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę [...]- ciu budynków mieszkalnych z przyłączami: [...], [...] i [...] na działkach nr ew. [...] oraz przyłącza [...] do działek [...], drogi osiedlowej i dojazdowej z oświetlenie na działce nr ew. [...] w m. B. gm. D..
Od decyzji tej odwołanie wniósł S. K. podnosząc, że jest ona nieważna, bowiem mimo negatywnej dla inwestora decyzji [...] wydano pozwolenie sprzeczne z istniejącym planem miejscowym na działce nr [...] obręb S.- B.. Gmina przekształciła grunty rolne [...] kl na budowlane i nie sporządziła w tym zakresie planu przestrzennego.
Wojewoda decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz art. 28, art.32 ust. 4, art.33 ust.1 art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), po rozpatrzeniu odwołania- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda ustalił, że inwestor: V. P. Sp. z o.o. uzyskała z Gminy D. dwie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
1) decyzję nr [...] z dnia [...]r. na ustalenie warunków budowy [...]-u budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą.
2) decyzję nr [...] z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla drogi wewnętrznej z [...], sieci energetycznej [...] kV, sieci [...], [...], [...] na działkach nr [...].
Decyzja Nr [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania przez SKO została uchylona decyzją z dnia [...] r. do ponownego rozpatrzenia z powodu braku uzgodnień z Gminą S. Projektowana inwestycja wykracza poza teren jednej gminy i dlatego winna być uzgodniona w zakresie budowy drogi.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia [...]r. Nr [...] zmienił ostateczną decyzję nr [...] w ten sposób, że rozszerzył zapis dotyczący budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych o niezbędną infrastrukturę techniczną na działce [...] {teren miasta S.).
inwestor dokonał wszelkich niezbędnych uzgodnień z Zarządem Miasta S. i właścicielami sieci miejskich. W dniu [...]r. uzyskał protokół nr [...] Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., w którym zatwierdzono lokalizację obiektów położonych na działkach nr [...] przyłącza do działek Nr [...].
Tak więc, zdaniem Wojewody, został spełniony wymóg określony w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. Bezsporne jest, że teren objęty opracowaniem projektowym oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy D. symbolem [...] przeznaczony jest do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej skoncentrowanej i że warunek ten w opracowanej dokumentacji jest spełniony.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że inwestor decyzją z dnia [...] r. Starosty Powiatu P. uzyskał wyłączenie z produkcji rolniczej [...] ha gruntów rolnych klasy [...], teren wyłączony z produkcji rolnej przeznaczono na cele budownictwa mieszkaniowego [...].
W konkluzji Wojewoda stwierdził, że ponieważ inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzyskał decyzję o przekształceniu gruntów rolnych na budowlane, uzyskał wszelkie niezbędne uzgodnienia i opinie, projekt zgodny jest z zapisem w pianie przestrzennym zagospodarowania Gminy D., projekt uzgodniono z Zarządem Miasta S. w zakresie działek znajdujących się na terenie Gminy S., brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji.
Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. K. będący właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. Z., stanowiącej działkę sąsiednią w stosunku do działki [...] przeznaczonej w zatwierdzonym projekcie pod budowę drogi wewnętrznej,
Skarżący stwierdził, że budowa tej drogi jest sprzeczna z planem przestrzennym i nie spełnia podstawowych warunków, została zlokalizowana w odległości [...] m od [...] Jego budynku mieszkalnego. Wedle rozporządzenia Ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z 3 lipca 1980r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać inwestycje budowlane drogi i ulice lokalne oraz wewnątrzosiedlowe powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż [...] m od budynków mieszkalnych. Budowa drogi jest sprzeczna z najnowszą ustawą o ochronie środowiska, która chroni ludzi przed hałasem, wibracjami, spalinami i innymi uciążliwościami wynikającymi z jej eksploatacji a ponadto budowa ta pogorszy warunki Jego bytowania oraz obniży wartość jego posesji Gmina nie sporządziła planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ( brak wytyczonych dróg i ciągów medialnych ), przez co inwestor planuje inwestycje według własnego uznania, co powoduje chaos architektoniczny.
W piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...]r. S. K. sformułował zarzuty: obrazy przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą ich interpretację i błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od strony przeciwnej na Jego rzecz kosztów postępowania. Zarówno w tym uzupełnieniu skargi, jak i w piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podniósł zarzuty skierowane przeciwko decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji akcentując brak zgody Prezydenta Miasta S. na wybudowanie drogi.
Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty i argumenty zasługują na uwzględnienie.
W związku z treścią skargi, a zwłaszcza pism ją uzupełniających wyjaśnić trzeba, że stosownie do art.134§ 1 wyżej wskazanej ustawy ( dalej określanej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach przedmiotowych danej sprawy, co oznacza, że nie jest uprawniony do wychodzenia poza granice przedmiotowe i podmiotowe sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Dlatego co do zasady bezprzedmiotowe są, dla zbadania legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, zarzuty skarżącego, które w większości skierowane są przeciwko decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże, z uwagi na więź normatywną łączącą decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę z poprzedzającą ją decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym projektowana inwestycja ma być realizowana, oceny zgodności z prawem pierwszej z wyżej wymienionych decyzji nie można dokonać z całkowitym pominięciem decyzji ustalającej warunki. Z art.33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz.11260) w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji wynika, że inwestor do wniosku
pozwolenie na budowę zobowiązany jest przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy
zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art.35 ust.1 pkt 1 iit. a oraz b tej ustawy, zobowiązuje organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji
o pozwoleniu na budowę do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska a także z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oczywiste jest zatem, że postępowanie tego organu orzekającego w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może toczyć się w całkowitym oderwaniu od zapisów, właściwych dla danego terenu, planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego oraz treści decyzji ustalającej warunki ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji
W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że organ architektoniczno- budowlany rozpoznający i rozstrzygający sprawę w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę związany jest ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy
1 zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji ( por. wyrok NSA z [...]r. IV SA [...]). Konsekwencją tego poglądu jest stanowisko, że jeżeli organ prowadzący postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę dojdzie do przekonania, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, może inicjować wszczęcie postępowania nadzwyczajnego celu wzruszenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy. Organ administracji architektoniczni-budowlanej może zatem wystąpić do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( por. wyrok NSA z dn. [...]r. IV SA [...], J. S. Prawo budowlane Komentarz wyd. C.H. Beck, Warszawa 2001). Natomiast badanie przez ten organ zgodności projektu z miejscowym planem nie ma na celu sprawdzania prawidłowości oceny zgodności projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego z miejscowym planem wyrażonej w decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz przede wszystkim wyjaśnienie, czy już po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków, nie uległ zmianie plan miejscowy i czy decyzja ta nie wygasła (por. wyrok NSA z dn. [...]. II SA/Łd[...]).
W ocenie sądu, taka sytuacja uzasadniająca zawieszenie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy i wystąpienie przez Wojewodę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zbadanie zgodności z prawem decyzji z dnia [...] Nr [...] Wójta Gminy D. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaistniała w niniejszej sprawie. Wojewoda prawidłowo ustalił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia uchyliło decyzję nr [...] z dnia [...] r. jednakże pominął istotę stanowiska Kolegium wyrażonego w tej decyzji.
Kolegium w decyzji z dnia [...]r. wyraźnie wskazało, że inwestycja wykracza poza teren jednej gminy bowiem budowa drogi wewnętrznej na terenie planowanego osiedla domów [...], obejmuje teren działek w obrębie tego osiedla i łączy się poprzez działkę nr [...] z ulicą Z. na terenie gminy S. Powołując się na art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 15 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z T999r. Nr15, poz.139 ), stwierdziło, że w tym stanie faktycznym, decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji powinna być wydana w porozumieniu z Prezydentem Miasta , co na etapie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy D. nie miało miejsca i co legło u podstaw wydania przez SKO decyzji kasacyjnej.
Z akt sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozpatrywanej inwestycji wynika, że już po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyżej wskazanej decyzji uchylającej, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt podziału działki Nr [...] położonej w S. przy ul. Z. w obrębie ew. nr [...] S.-P. na działki: nr [...], której przeznaczenia w tej decyzji nie określono (poza stwierdzeniem, że powstaje na skutek wydzielenia działki nr [...]), działki nr [...] z przeznaczeniem pod ciąg pieszy. W sytuacji gdy działka [...], jak wynika to z map znajdujących się w aktach administracyjnych, a czego strony nie kwestionują, leży w granicach administracyjnych S., a jej teren, zgodnie z zaskarżoną decyzją stanowić ma drogę wewnętrzną, to stosownie do wyżej wskazanego art. 40 ust. 3c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji położonej w granicach Gminy D. oraz na terenie Działki Nr [...] w S. powinna wydana być przez Wójta Gminy D. w porozumieniu z Prezydentem Miasta S. . Zarówno z treści decyzji ustalającej warunki jak i z akt administracyjnych w tym przedmiocie, z których Sąd przeprowadził dowód, nie wynika aby wydana została w trybie przewidzianym w tym przepisie co czyni w pełni zasadnym zarzut skarżącego, iż takowe porozumienie nie miało miejsca. Odmienne stanowisko Wojewody, wyrażone w zaskarżonej decyzji, a także wyeksponowane w odpowiedzi na skargę opiera się na błędnym założeniu, że uzgodnienie projektu "z Zarządem Miasta. znajdujących zakresie dziatek znajdujących się na terenia Gminy S." stanowi wyczerpanie trybu wydania decyzji w porozumieniu organów o jakim mowa we wskazanym przepisie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ratio legis tego przepisu jest oczywiste, prowadzić ma do uniknięcia sytuacji, w której inwestycja położona na terenie [...] (lub więcej) gmin, zgodna będzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, której organ właściwy jest do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a jednocześnie okazałaby się niezgodna z planem miejscowym tej gminy, na obszarze której położona będzie w mniejszym zakresie. Organ II instancji rozpatrujący odwołanie S. K. braku porozumienia Wójt Gminy D. z Prezydentem Miasta S. przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji a w tym dla budowy drogi wewnętrznej na działce [...] nie dostrzegł i nie rozważył.
Zasygnalizowania w tym miejscu wymaga, że porozumienie o jakim mowa w art. 40 ust.3c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji , to jedna z form współdziałania organów, którego tryb uregulowany został w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela podobną interpretacje wyrażoną w wyroku NSA z dnia [...], II SA/Po [...] ( nie pub.).
W konsekwencji powyższego, uzasadniony jest, zdaniem sądu, pogląd, że skoro wątpliwość co do zgodności decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powstała na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę uzasadnia zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i wystąpienie przez organ administracji architektoniczno- budowlanej do samorządowego kolegium odwoławczego z wnioskiem o zainicjowanie z urzędu trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej w przedmiocie warunków zabudowy, to tym bardziej niezbędne jest takie postąpienie w sytuacji i gdy wskutek pominięcia wynikającego z przepisu ustawy trybu współdziałania organów, dokonano w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oceny zgodności inwestycji z planem tylko w częściowym zakresie.
Ponadto, nie wiadomo jest, w jaki sposób organy orzekające w niniejszej sprawie wywiązały się z obowiązku wynikającego z art. 35 ust.1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy Prawo budowlane, skoro w uzasadnieniu decyzji nie ma ani słowa na temat tego jaki plan obowiązuje dla tego terenu inwestycji, który położony jest w granicach S. oraz jak dokonano sprawdzenia zgodności inwestycji z tym planem, co stanowi, podobnie jak nie ustosunkowanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania, naruszenie art.7, art.77 oraz art.107 § 3 Kpa. i jednocześnie uzasadnia tezę, że zaskarżona decyzja wydana została bez należytego ustalenia stanu faktycznego i w oparciu o niepełny materiał dowodowy, mimo że istniały podstawy do zawieszenia postępowania .
Wyżej przytoczone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 fit c oraz art. 152 p.p.s.a. zaś co do kosztów postępowania w oparciu o art.200 tej samej ustawy.