SA/Rz 2209/01

SA/Rz 2209/01 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-03-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka
Krystyna Józefczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 62, art. 77 § 1, art. 104 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 38 poz 230
art. 20, art. 25 ust. 1, art. 66 ust. 1 - 3, art. 68 pkt 3, art. 77 ust. 1, art. 204 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 152, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA A. Lechowska Sędzia WSA Krystyna Józefczyk /spr/ Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i naruszenia stosunków wodnych 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...], 2. Zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. P. kwotę 10,00 zł /dziesięć/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
SA/Rz 2209/01
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania G. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. w przedmiocie umorzenia postępowania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Jako podstawę prawną powołał przepis art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm./.
Z akt administracyjnych oraz uzasadnienia decyzji wynika, iż decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...] umorzone zostało prowadzone postępowanie administracyjne dla rozpatrzenia dwóch wniosków, a to: wniosku G. P. w sprawie podwyższenia przez W. M. terenu działki nr ew. 1224 - będącej jego własnością - położonej w miejscowości B. naprzeciwko działki siedliskowej wnioskodawcy, przylegającej do potoku L. i leżącej w strefie wód powodziowych tego potoku oraz wniosku W. M. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wzniesienie budynku gospodarczego i budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. 1224 będącej w strefie wód powodziowych potoku L. - wykonanie robót na lewym brzegu potoku L. na długości działek W. M.
W dniu 22 listopada 2000 r. W. M. uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: budowa budynku gospodarczego, budynku gospodarczo-garażowego na działce 1224, budowa przyłącza elektroenergetycznego na działkach nr nr 1224, 1245, 1189 położonych w B.
W uzasadnieniu Wójt Gminy wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego objęta wnioskiem działka leży w obszarze urbanistycznym oznaczonym na rysunku planu symbolem A.R.12. Obszar ten jest obszarem projektowanych i istniejących terenów upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych łącznie z obiektami produkcyjnymi i usługowymi związanymi z tymi uprawami w tym zabudową zagrodową. Ponadto część obszaru oznaczonego A.R.12 leży w zasięgu strefy zalewowej wód stuletnich. Strefa zalewowa wód stuletnich wyznaczana jest na podstawie operatów przeciwpowodziowych dla rzek, a wzniesienie na nich obiektu budowlanego może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego.
W toku prowadzonego postępowania w dniu 5 stycznia 2001 r. dokonano oględzin terenu, a z protokołu wynika, iż W. M. oświadczył, że "wszelkie prace będzie prowadził poza zasięgiem wód powodziowych".
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. Starosta [...] zobowiązał W. M. do zaprzestania prac związanych z podwyższaniem terenu działki nr ew. 1224 oraz do przedłożenia dokumentacji (operatu hydrologicznego) niezbędnej do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wzniesienie obiektu budowlanego i poszerzenie koryta potoku L.
W związku z pismem G. P., iż W. M. nadal prowadzi prace na działce mające na celu jej podwyższenie oraz złożeniem przez W. M. dokumentów celem uzupełnienia operatu przeprowadzono rozprawę na gruncie.
Następnie decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone dla rozpatrzenia obu wniosków. Po rozpatrzeniu odwołania G. P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Rozpatrując ponownie przedmiotowe wnioski z uwzględnieniem zebranego w sprawie materiału dowodowego Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...] umorzył prowadzone postępowanie dla rozpatrzenia obu wniosków jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu naprowadził, iż zgodnie z art. 68 pkt 3 ustawy prawo wodne, w razie wykonania na nieobwałowanym obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi robót i czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może nakazać przywrócenie stanu poprzedniego. Zaś problematykę terenów zalewowych reguluje przepis art. 66 ustawy prawo wodne.
Zgodnie z jego ust. 1 na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym, a korytem wody płynącej, zabronione jest wznoszenie obiektów budowlanych, składanie materiałów (...), które mogą utrudniać ochronę tych obszarów przed powodzią.
Zakazy te nie dotyczą jedynie robót związanych z regulacją i utrzymaniem wód śródlądowych.
Przepis art. 66 ust. 2 prawa wodnego upoważnia starostę do określenia nieobwałowanych obszarów narażonych na niebezpieczeństw powodzi do których stosuje się przepis ust. 1.
W myśl ust. 3 pkt 1 art. 66 starosta może w uzasadnionych przypadkach zwolnić od zakazów określonych w ust. 1 jak również z mocy art. 66 ust. 3 pkt 3 ustawy udzielić pozwolenia wodnoprawnego na wzniesienie obiektu budowlanego na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej bądź na obszarze określonym jako teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi.
Teren będący przedmiotem sporu nie jest terenem położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej jak również do daty wydania decyzji nie został określony przez Starostę [...] aktem administracyjnym - w trybie art. 66 ust. 2 - jako teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi.
W związku z tym działania inwestycyjne W. M. na jego działce nr ew. 1224 nie wymagają uzyskania zezwoleń, o których mowa w art. 66 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy prawo wodne.
Jak wynika z "operatu" i protokołów rozpraw budynki objęte planowaną inwestycją będą usytuowane poza zasięgiem wód powodziowych, zatem ich wzniesienie nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Natomiast wniosek G. P. dotyczący bezprawnego podwyższenia terenu działki nr ew. 1224 powinien być rozpatrywany w trybie art. 50 cyt. ustawy, wg niego "właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od 5 lat jeżeli taka zamiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie".
Sprawę tą "naruszenia istniejących stosunków wodnych na gruncie" pismem z dnia 11 czerwca 2001 r., znak [...] przekazano Wójtowi Gminy [...] do rozpatrzenia zgodnie z właściwością - art. 33 pkt 20 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz. U. Nr 106, poz. 668/.
W odwołaniu od tej decyzji G. P. podniósł, iż organ I instancji nie skorzystał z dowodu z opinii biegłych w ustaleniu czy podwyższenie działki nr ew. 1224 należącej do W. M., spowoduje zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu odniósł się jedynie do motywów umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku W. M., natomiast w zupełności pominął sprawę rozpoznawaną z wniosku G. P. i powołanych motywów odwołania.
Decyzję tą zaskarżył do NSA G. P. nie wskazując kierunku jej weryfikacji. Zarzuty skargi sprowadzają się do nieprawidłowości opracowanego operatu, zasięgu terenu zalewowego i podwyższenia terenu działki nr ew. 1224.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się kolejno do zarzutów skargi. Tak więc w kwestii podwyższenia terenu działki nr ew. 1224 Starosta uznał się niewłaściwym i sprawę przekazał Wójtowi Gminy [...] /art. 50/.
Następnie w myśl art. 31 ust. 1 prawa wodnego pozwolenia wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego, opracowanego na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 stycznia 1976 w sprawie wymagań jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny /MP Nr 6, poz. 32/.
Odnośnie podniesionej przez skarżącego wadliwości operatu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 31 ust. 1 operat wodnoprawny należy przedłożyć wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Skoro w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne nie mogło być wydane, bo teren ten nie został uznany stosownym aktem administracyjnym za narażony na niebezpieczeństwo powodzi /art. 66 ust. 2/ ustosunkowanie się organu co do prawidłowości operatu stało się zbędne.
Okoliczność, że na planie zagospodarowania przestrzennego gminy teren działki Nr 1224 zaznaczony jest jako teren zalewowy nie ma wpływu na zakazy obowiązujące na takim terenie z mocy art. 66.
I tak ust. 1 powyższego przepisu dotyczy obszaru położonego między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej gdzie zabronione jest wznoszenie obiektów budowlanych (...).
Aby inny teren został uznany jako teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi niezbędne jest wydanie przez starostę aktu administracyjnego w trybie art. 66 ust. 2 określającego nieobwałowane obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi.
Wobec tego zasadnym jest umorzenie postępowania na zasadzie art. 105 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy sprawa niniejsza/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między tymi organami a organami administracji rządowej /§ 1/. Kontrola ta wykonywana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/.
Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną /§ 1/.
Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli Sąd dopatrzył się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawy bada legalność decyzji nie będąc przy tym związany granicami skargi.
Rozpoznawana sprawa dotyczy dwóch wniosków, a to G. P. i W. M.
Wielość spraw administracyjnych formalnie łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu określana jest wzorem prawa procesowego cywilnego współuczestnictwem formalnym wprowadzonym do postępowania administracyjnego nowelizacją K.p.a. z 1980 r.
Istotą współuczestnictwa formalnego jest połączenie do prowadzenia w jednym postępowaniu administracyjnym odrębnych spraw administracyjnych, które łączy tylko tożsamość zewnętrzna czyli, że są to pod względem materialno-prawnym sprawy administracyjne jednego rodzaju /zob. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972 r., s. 162/.
Dopuszczalność rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu uzależnia przepis art. 62 K.p.a. od łącznego występowania trzech przesłanek, a to:
- identycznego stanu faktycznego, przez który należy rozumieć istnienie w rzeczywistości w różnych sprawach takiego samego stanu faktycznego,
- identycznej podstawy prawnej,
- właściwości jednego organu administracji /zarówno rzeczowa, jak i miejscowa/.
Zatem już pobieżna analiza wniosków, a następnie zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne było połączenie i rozstrzygnie w jednej decyzji umarzającej postępowanie o dwóch różnych sprawach, a to sprawy z wniosku W. M. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 38, poz. 230/ oraz z wniosku G. P. o przywrócenie stanu poprzedniego - na podstawie art. 68 ust. 2 cyt. ustawy.
Oznacza to, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu winny być wydane dwie odrębne decyzje.
W dalszej kolejności zauważyć należy, że w dołączonej do akt ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "budowa budynku gospodarczego i budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. 1224 w B." zaznaczono, że część obszaru oznaczonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] A.R.12 leży w zasięgu strefy zalewowej wód stuletnich. Wzniesienie na tym terenie obiektu budowlanego może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w przedmiocie wniosku W. M. nie wyjaśniono tej kwestii z jakiej przyczyny i na jakiej podstawie teren ten w planie zagospodarowania przestrzennego został uznany za narażony na niebezpieczeństwo powodzi z obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wzniesienie obiektu budowlanego.
Przepis art. 66 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm./ stanowi, iż "na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej zabrania się wznoszenia obiektów budowlanych, składania materiałów (...) które mogą utrudniać ochronę tych obszarów przed powodzią /ust. 1/.
Starosta zaś, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może określić nieobwałowane obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi /ust. 2/ (...) a w uzasadnionych wypadkach na obszarach, o których mowa w ust. 1 i 2 (...) może udzielić pozwolenia wodnoprawnego na wniesienie obiektu budowlanego /ust. 3 pkt 3/.
Zdaniem Sądu, takie brzmienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania trenu z dnia [...] listopada 2000 r. może dowodzić, że naczelnik powiatu, kierownik urzędu rejonowego lub inny kolejno uprawniony organ określił w trybie art. 66 ust. 2 ustawy ten teren jako narażony na niebezpieczeństwo powodzi. Okoliczność tą należało uprzednio wyjaśnić, a następnie ustalenia z postępowania winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.
To z przepisu art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 § 1 K.p.a./. zaś uzasadnienie faktyczne winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł /art. 107 § 3 K.p.a./.
Jeżeli w wyniku wyjaśnienia tej okoliczności okaże się, że faktycznie akt taki nie został wydany to wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku W. M. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wzniesienie obiektu budowlanego byłoby zasadne.
Zatem w chwili obecnej decyzja umarzająca postępowanie w tym zakresie jest przedwczesna.
W. M. złożył również wniosek o wydanie pozwolenia na wykonanie robót ziemnych i zabezpieczających na lewym brzegu potoku L.
Organ wydając decyzję nie rozpoznał tej kwestii w kontekście robót regulacyjnych - którym poświęcony jest rozdział 4-ty, dział III cyt. ustawy pt. "Regulacja i utrzymanie wód". Regulacja i utrzymanie wód śródlądowych należy do właścicieli tych wód, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie lub przepisach szczególnych - art. 77 ust. 1 ustawy.
Należało również ustalić czy roboty te nie wymagają pozwolenia wodnoprawnego oraz czy nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 20 cyt. ustawy.
Jeżeli przeprowadzone w tym zakresie postępowanie pozwoli dać odpowiedź twierdzącą organ w dalszej kolejności musi rozstrzygnąć czy W. M. jako podmiot nie będący właścicielem potoku L. mógłby otrzymać pozwolenie wodnoprawne, a jeśli nie może to w tej części należało wydać decyzję odmowną, a nie umarzającą postępowanie.
Jeżeli z żądaniem występuje strona to celem postępowania administracyjnego winno być załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a.
Umorzenie postępowania traktowane jest jako środek ostateczny niweczący dotychczasowe wyniki postępowania /patrz: Waligórski Proces cywilny, Warszawa 1948 r., s. 246/.
Przechodząc do analizy wniosku G. P. decyzja umarzając postępowanie nie jest załatwieniem sprawy. Skarżący domagał się - po sprecyzowaniu żądania - wydania decyzji w trybie art. 68 ustawy.
"W razie wykonania na (...) nieobwałowanym obszarze narażonym na niebezpieczeństw powodzi robót lub czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może nakazać przywrócenie do stanu poprzedniego" - art. 68 pkt 3 ustawy.
Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ doszedł do wniosku, że nie było ku temu przesłanek winien odmówić wydania decyzji, a nie umarzać postępowanie. Decyzja taka winna również spełniać wymogi z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.
Ten fragment uzasadnienia decyzji, że "żądanie G. P. zostało przekazane Wójtowi Gminy [...] do rozpoznania w trybie art. 50 ustawy" dotyczy tylko części jego wniosku, a to robót na działce będącej własnością W. M., a nie robót ziemnych i zabezpieczających na brzegu potoku L.
Zatem organy administracji prowadząc ponownie postępowanie uwzględnią wszystkie wskazania Sądu, a ich wyjaśnienie winno mieć miejsce z uwzględnieniem treści przepisu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ nie może pominąć treści przepisu art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 115, poz. 1229/.
Ze względu na charakter zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie Sądu pomimo uwzględnienia skargi nie zawiera orzeczenia z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.
O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 cyt. ustawy.